ODiplom // Право и ТГП // 17.03.2018

Локальные правовые нормы

Автор: Ирина Нестерова

Рубрика: Право и ТГП

Опубликовано: 17.03.2018

Библиографическое описание:

Нестерова И.А. Локальные правовые нормы [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия ODiplom.ru

Локальные нормы, будучи специальным видом правовых норм нашего общества, обладают всеми родовыми признаками, характерными для норм российского права.

Подходы к понятию локальной нормы права

Локальные нормы права

Поэтому важно выделить именно специфические признаки, свойственные лишь локальным правовым нормам. В.А. Тарасова [1], например, пишет, что "локальная норма права – это норма:

  • имеющая ограниченную сферу действия,
  • конкретизирующая и модифицирующая общую норму сообразно с местными условиями,
  • охватывающая более или менее значимый круг общественных отношений,
  • регулирующая тот комплекс общественных отношений, который не урегулирован нормами общего значения, но правовое опосредование которого обусловлено принципами данной отрасли права.

В этом определении отсутствует указание на основной признак локальной нормы – создание её непосредственно на предприятии, при активном участии работников или профсоюза, не уточняется, чем ограничивается сфера действия (по территории и по кругу лиц), какова юридическая сила такой нормы. Не определено, что имеется в виду под "модификацией" общей нормы, в какой мере такая модификация соответствует требованиям законности. Весьма неопределённо очерчен круг общественных отношений ("более или менее значимый").

Р.И. Кондратьев [2] определяет локальную правовую норму как "правило общеобязательного поведения, предварительно санкционированное государством, принятое в установленном порядке непосредственно на предприятии (объединении) и действующее в его пределах, конкретизирующее (дополняющее) общую норму применительно к особенностям трудовых отношений на данном конкретном производстве и восполняющее пробелы в трудовом законодательстве". Это определение отражает такие важные черты локальной нормы, как её общеобязательность, создание непосредственно в организации, действие в пределах организации, вторичность и дополнительность по сравнению с общегосударственными нормами, отмечает основные функции локальной нормы: конкретизацию общегосударственной нормы и восполнение пробелов в праве. Однако и оно не лишено некоторых недостатков. К их числу относятся, в частности, отсутствие указания на субъекты, принимающие такие нормы, не совсем удачное выражение "предварительное санкционирование", неконкретность положения о возможности восполнения пробелов в праве ("при определённых обстоятельствах"), констатацию одного из родовых признаков нормы права ("правило общеобязательного поведения"), отсутствие характеристики общественных отношений, регулируемых локальными нормами.

По мнению Л.И. Антоновой [3], локальная норма – это норма права, принимаемая непосредственно на предприятии в целях реализации его специальной правосубъектности администрацией в пределах её компетенции при активном участии профсоюзного комитета или самим трудовым коллективом в соответствии с предоставленными ему полномочиями, регулирующая в дополнение к общегосударственным нормам трудовые или организационно-управленческие отношения на предприятии и действующая в его пределах. Здесь локальная норма раскрывается через норму права вообще, что позволило не включать в определение общие признаки последней, указываются цели издания локальной нормы и тем самым очерчиваются пределы её регулятивного воздействия, устанавливается соотношение с общегосударственной нормой.

Локальные нормы права относятся к числу специальных норм, которые, как пишет И.Н. Сенякин [4], являются результатом правовой специализации, устанавливаются с целью конкретизации и детализации, учёта своеобразия какого-либо вида (подвида) общественных отношений. Однако в отличие от большинства других специальных норм локальные не могут устанавливать правила, расходящиеся с законом (если только для этого организация не получила надлежащих правомочий).

Локальные правовые нормы, являющиеся регуляторами общественных отношений, нельзя отождествлять с формами закрепления таких норм, их источниками – локальными правовыми актами и нормативными соглашениями.

Между тем такое смешение иногда встречается в литературе. Например, отметив, что коллективные трудовые соглашения охватывают также отношения по установлению условий труда в пределах сферы локального регулирования, Р.З. Лившиц пишет, что "значительная часть этих (локальных) актов содержится в коллективном договоре" [5]. Как видно из приведённого высказывания, автор не только не разграничивает локальные правовые акты и нормативные соглашения, к числу которых должен быть отнесён коллективный договор, но и отождествляет локальные правовые акты с локальными нормами. Нормативные акты и соглашения являются источниками (в юридическом смысле) локальных правовых норм и не могут быть сведены к последним, они служат лишь формой закрепления, выражения норм.

В.И. Смолярчук считает, что "локальные источники трудового права – это те нормы, которые принимаются непосредственно на предприятии, в учреждении, организации администрацией", что "локальные нормы представляют собой составную часть источников трудового права"[6], хотя под источником права он понимает "способы выражения норм права"[6].

Иногда встречаются утверждения, будто локальные правовые нормы "обладают наименьшей степенью общности" по сравнению с централизованными нормами[2]. С этим нельзя согласиться. Тот факт, что локальные нормы нередко направлены на конкретизацию норм, установленных в централизованном порядке, и ограничены по сфере своего действия рамками организации, отнюдь не лишает их общего характера, поскольку они, как и любые другие нормы, представляют собой общие (общеобязательные) правила поведения, требования, предписания, дозволения и распространяются на всех субъектов, определённых в их диспозициях. Поэтому правильнее говорить не о разной степени общности централизованных и локальных норм, а о различных пределах их действия.

Нормативность, пишет Д.А. Керимов, является внутренним свойством, существенной особенностью, специфическим признаком права. Благодаря нормативности право обретает способность регулировать огромную массу общественных отношений [7].

Свойства локальных нормативных актов

Сфера действия локальных норм ограничивается конкретным предприятием, организацией. Локальные нормы распространяются на членов конкретного трудового коллектива, объединённых общим трудовым процессом и едиными целями, стоящими перед ними в процессе производства. Нередко локальные нормы регулируют такие виды общественных отношений, которые связаны с теми или иными аспектами управления совместным трудом членов данного коллектива.

Сторонами отношений, регулируемых локальными правовыми нормами, выступают обычно администрация и работники предприятия. При этом если на работника возлагается обязанность конкретного поведения, то администрация наделяется правом требовать от него предусмотренного правовой нормой поведения. Если же локальная норма закрепила определённое правомочие работников предприятия, то на администрацию возлагается обязанность обеспечить возможность реализации этого правомочия.

Как и нормы, созданные в централизованном порядке, локальные правовые нормы не имеют персонально установленного адресата; они не персонифицированы и регулируют поведение всех членов трудового коллектива, которые оказываются участниками того вида общественных отношений, на которые они и рассчитаны. Круг субъектов различных правовых норм не одинаков. Эти нормы могут касаться всех без исключения работников данного предприятия, организации или определённой их части.

Персональная неопределённость субъекта, закрепляемого локальной нормой права, и её общий характер ставят локальную норму в один ряд со всеми иными нормами права.

Важнейшим свойством локальных правовых норм является их общеобязательность.

Устанавливая конкретные варианты допустимого или требуемого поведения участников общественных отношений, локальная норма права выступает в качестве обязательного требования, обращённого к конкретным участникам этих отношений, предусматривает юридическую обязанность действовать в точном соответствии с требованиями локальной нормы. Общеобязательность локальной нормы заключается и в том, что её предписания не менее обязательны для участников соответствующего вида общественных отношений, чем положения норм, установленных централизованно. Нормы права, различаясь по своей юридической силе, не знают дифференциации по степени их обязательности. Все они в равной мере обязательны для конкретных субъектов, на которых рассчитаны. Поэтому закреплённая в локальном правовом акте или в коллективном договоре правовая норма о предоставлении всем рабочим и служащим, совмещающим работу с обучением, отпуска в летнее время является столь же обязательной для администрации, как и нормы российского законодательства об очередных и дополнительных отпусках.

Однако, как уже отмечалось, в отличие от общегосударственных норм, локальные нормы более мобильны. В случае необходимости их легче изменить или отменить. Поэтому если окажется по тем или иным обстоятельствам нецелесообразным сохранять указанную норму, то при перезаключении коллективного договора на следующий год она может быть исключена, заменена другой, более соответствующей изменившимся условиям работы организации.

Локальная правовая норма является обязательной как для работников организации, так и для юрисдикционных органов, разрешающих споры, вытекающие из отношений, регулируемых этими нормами. Локальные нормы обязательны, в частности, не только для органов по рассмотрению трудовых споров, функционирующих на предприятии или в организации, но и для судебных органов снизу и доверху.

Органам по рассмотрению трудовых споров нередко приходится решать дела на основе локальных правовых актов.

Структура локальной нормы.

По своей внутренней структуре локальная правовая норма, как и общегосударственная, может включать гипотезу, диспозицию и санкцию. При этом санкция, как правило, прямо не предусматривается, а подразумевается. Ответственность за нарушение локальных правовых норм чаще всего наступает по общим нормам российского законодательства и выражается в применении дисциплинарных взысканий к нарушителям требований локальных норм.

Некоторые локальные нормы имеют весьма сложную, составную гипотезу. Например, допускать к самостоятельной работе на производственные участки и рабочие места, где выполняются работы с повышенной опасностью, только лиц, прошедших специальное обучение, сдавших соответствующий экзамен и имеющих разрешение. Если лицо:

  • прошло специальное обучение,
  • сдало соответствующий экзамен,
  • имеет разрешение к работам с повышенной опасностью (гипотеза), то работодатель вправе допустить его к такого рода работам (диспозиция).

Нередки среди локальных норм такие, которые, напротив обладают простой гипотезой, но имеют сложную, многоэлементную диспозицию. Во многих коллективных договорах содержатся нормы, предусматривающие меры дополнительного воздействия к нарушителям трудовой дисциплины. Например, к лицам, совершившим прогул без уважительных причин (гипотеза), применяются:

  1. дисциплинарные взыскания в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка,
  2. полное или частичное лишение премий за соответствующий период и т.д.

Гипотеза здесь одна – работник совершил прогул без уважительных причин, а диспозиция – сложная, включает в себя сразу несколько различных правил, обязательных для работодателя. Нельзя в подобного рода "штрафных" нормах усматривать совпадение гипотезы с санкцией. Хотя действительно норма предусматривает целый ряд различных мер воздействия, которые должны применяться к нарушителям дисциплины, совершившим прогул без уважительных причин, но определяет она не поведение нарушителя, а поведение работодателя, который должен действовать в соответствии с указанными правилами диспозиции нормы коллективного договора. А раз это так, то санкция может заключаться только в наказании лиц, не выполняющих эти правила.

Значительное своеобразие имеют в структурном отношении управомочивающие нормы, которые не содержат ни предписания, ни запрета совершать определённые действия. Они лишь дозволяют, разрешают производить какие-либо действия. Такого рода нормы не снабжены санкцией. Они не могут быть нарушены, а, значит, и не нуждаются в санкции, которая могла бы быть применена к нарушителю. Станет субъект действовать в соответствии с предоставленной ему возможностью или нет, его поведение всегда будет в равной мере правомерным.

Не снабжены санкциями и поощрительные нормы, которые устанавливают применение к работникам тех или иных мер поощрения за успехи в труде.

Представляется необоснованной позиция В.М. Баранова, полагающего, что поощрительные нормы снабжены реально существующей санкцией, которая должна применяться в каждом случае несоблюдения или нарушения указаний поощрительной нормы [8]. Ни действующее законодательство, ни практика его применения не дают оснований для подобного вывода, если только не относить к числу поощрительных такие нормы, которые, например, предусматривают выплату премий, входящих в систему оплаты труда. Однако эти нормы являются обычными регулятивными, обязывающими нормами и поэтому снабжены соответствующими санкциями, а в случае необходимости могут быть исполнены принудительно.

Многие локальные нормы в качестве обязанных субъектов предусматривают различные общественные организации, действующие в организации, их органы или работников в целом. Однако санкции за невыполнение этих обязанностей не могут носить юридического характера.

Классификация локальных правовых норм

В зависимости от конкретных характеристик диспозиции, гипотезы, санкции локальные правовые нормы могут быть подвергнуты различной классификации. Причём основаниями для классификации локальных норм могут служить как общие выработанные правовой наукой критерии, так и специфические, характерные только для локальных норм.

Классификация локальных правовых норм возможна по различным основаниям. По сроку действия они подразделяются на нормы постоянного действия, сохраняющие свою силу в течение всего времени до их отмены, и срочные, время действия которых ограничивается определённым сроком, устанавливаемым в момент их создания. Некоторые авторы последний вид норм называют временными [9]. Термин "срочные" представляется нам более предпочтительным, ибо он исключает возможность трактовки подобного рода норм как временных, эпизодических, сиюминутных. Такие нормы отличаются также стабильностью и, как правило, они по истечении срока действия вновь принимаются в прежнем виде, что обеспечивает стабильность регулируемых ими отношений.

Первый вид локальных правовых норм представлен, например, в коллективных договорах, нормативные условия которых сохраняют свою силу в течение срока действия договоров, который в настоящее время составляет не более трёх лет. Если применительно к коллективному договору срок действия предусмотрен в общегосударственном порядке, то в отношении ряда других норм он может устанавливаться в локальном порядке. Так, на одних предприятиях действие локальных норм премиальных положений ограничивается годичным сроком, на других – пятилетним, на третьих – срок заранее не установлен. Срочный характер таких норм позволяет оперативно вносить в них уточнения, вызываемые изменениями конкретных условий в организации или связанные с появлением новых законодательных актов, методических рекомендаций и т.д.

По диспозиции, т.е. по характеру содержащихся в них предписаний, локальные правовые нормы подразделяются на императивные и диспозитивные. В литературе предложена и более детальная классификация правовых норм по этому основанию [9]. Императивные нормы содержат конкретные предписания, абсолютные требования, обязательные для исполнителя и исключающие возможность какого бы то ни было иного решения вопроса.

Диспозитивные нормы такой категоричностью не отличаются, они допускают возможность нескольких вариантов решения, оставляя соответствующим субъектам выбор того или иного варианта поведения. Выбор варианта должен осуществляться с учётом всех конкретных условий, обстоятельств дела, личности нарушителя и т.п. Поэтому коллективный договор и предусматривает возможность выбора той формы общественного воздействия на нарушителя, которая окажется в данном конкретном случае наиболее эффективной.

Среди локальных норм права встречаются отсылочные нормы, которые обязывают в соответствующих случаях руководствоваться нормами, установленными в централизованном порядке.

По способу регулирования правовые нормы локального характера делятся на:

  • обязывающие
  • запрещающие
  • управомочивающие

Классификация локальных нормативных актов

Так, зафиксированное в коллективном договоре положение "Выдавать в исключительных случаях отдельным работникам внеплановые авансы в счёт заработной платы" содержит управомочивающую норму, которая предоставляет работодателю в случае необходимости право выдавать работникам по их просьбе такого рода авансы. Норма "не переводить рабочих в период обучения на другие работы" является обязывающей. Нормы же правил внутреннего трудового распорядка "запрещается в рабочее время отвлекать рабочих и служащих от их непосредственной работы, вызывать или снимать их для выполнения общественных обязанностей, созывать собрания, заседания и всякого рода совещания по общественным делам" – запрещающие: они установили запрет на совершение указанных действий, влекущих непроизводительные потери рабочего времени.

Конечно, одна и та же норма может быть изложена зачастую и как обязывающая, и как запрещающая или правомочивающая. Поэтому приведённая классификация в значительной мере условна.

Какая бы то ни было трансформация формулировок управомочивающих правовых норм вообще недопустима, так как она влечёт существенное изменение самого содержания правовой нормы. Словесная формулировка зависит от содержания нормы, неотделима от него, определяется им. Норма всегда существует в определённой словесной оболочке. Внешняя форма выражения правовой нормы, в том числе и локальной, зависит от избранного способа регулирования – предписания конкретных действий, их запрета или управомочения на их совершение – и может служить основанием для классификации.

В зависимости от конкретной роли, которую локальные правовые нормы играют в укреплении правопорядка в организации, их можно разделить на регулятивные и правоохранительные. Первые непосредственно устанавливают права и обязанности, вторые – ответственность за нарушение других локальных норм или норм, содержащихся в общегосударственных актах.

Подавляющее большинство локальных норм относится к числу регулятивных. Правоохранительные нормы составляют исключение.

Локальные нормы права предназначены регулировать основные вопросы организации производства, создания системы стимулирования высокопроизводительного труда, обеспечения здоровых и безопасных условий труда и т.п. Правоограничительных целей локальные нормы, как правило, не преследуют. Не устанавливают они и конкретных видов ответственности за несоблюдение предусмотренных ими обязанностей. Эта ответственность наступает по общим нормам дисциплинарной, уголовной или административной ответственности. Не регулируют локальные правовые нормы и процедуру правовосстановительной деятельности органов по рассмотрению трудовых споров в организации. Этот вопрос урегулирован в централизованном порядке. И тем не менее некоторые правоохранительные нормы локального характера, по нашему мнению, существуют. К их числу относятся, в частности, локальные правовые нормы, направленные на борьбу с нарушениями трудовой и производственной дисциплины, мелкими хищениями государственной собственности, нарушениями общественного порядка, хулиганством.

Устанавливать меры дисциплинарной, административной или уголовной ответственности локальные нормы не должны, а меры общественно-правового воздействия на нарушителей трудовой дисциплины или общественного порядка локальными нормами предусматриваться могут и часто предусматриваются.

По кругу субъектов, на которых распространяются локальные нормы права, последние можно подразделить на:

  • нормы общие
  • нормы специальные.

В зависимости от субъектов, участвующих в их создании, локальные правовые нормы подразделяются на:

  • единоначальные предписания работодателя
  • нормы, созданные по согласованию с профсоюзом
  • совместные нормы работодателя и профсоюза
  • нормы, созданные при участии всех первичных общественных организаций
  • нормы, одобренные работниками организации
  • нормы профсоюзов организации.

Локальные нормы могут быть сгруппированы и по другим, отражающим специфику локального нормотворчества основаниям. В частности, подразделяются на различные группы в зависимости от их соотношения с централизованными нормами: централизованно-локальные, типизированные, рекомендательные и автономные. К первой группе мы относим те нормы, которые по содержанию точно воспроизводят общегосударственные нормы действующего законодательства, но в силу тех или иных причин включаются в локальные правовые акты, становясь такими, которые выражают не только общегосударственную волю, но и волю рабочих и воспринимаются как их собственные установления. Действуя в системе локальных актов, они наглядно демонстрируют сочетание централизованного и децентрализованного начал в управлении предприятием, организацией.

К другой группе следует отнести те локальные нормы, которые имеют аналог в типовых нормах общегосударственных нормативных актов. На основании типовых норм разрабатываются штаты и структуры предприятий, организаций, устанавливаются нормы внутреннего трудового распорядка, принимаются нормы о премировании работников предприятия и т.д. Разрабатывая типовые нормы, вышестоящие органы хозяйственного управления, министерства, ведомства, Правительство при участии соответствующих профсоюзный органов создают нормы, выражающие наиболее общие, типичные черты правового регулирования соответствующего вида общественных отношений, опирающиеся на научные выводы и рекомендации, достижения передовой практики. Однако, естественно, эти нормы не могут учесть всего своеобразия каждой организации, поэтому они создаются как типовые, которые могут конкретизироваться в локальных актах.

Существует еще одна группа, к которой принадлежат рекомендательные нормы, создаваемые на основе общегосударственных рекомендаций, которые обладают значительной диспозитивностью. Рекомендованные организациям нормы служат основой для принятия на их базе рекомендательных норм. Так, нормы, определяющие право на получение вознаграждения за общие результаты работы организации по итогам за год, равно как и размер вознаграждения, устанавливаются с учётом рекомендаций, разработанных Минтрудом России. Рекомендованные нормы не являются юридически обязательными для организаций, они предоставляют ещё большую свободу действий работодателю, профсоюзу, работникам.

И, наконец, имеются еще и автономные локальные нормы. Они не имеют аналога среди норм, изданных в общегосударственном масштабе. Эти нормы признаются действительными, имеющими юридическую силу при условии, что решение соответствующего вопроса отнесено к компетенции предприятия, организации и что они не противоречат действующему законодательству, не ущемляют прав рабочих и служащих, не снижают уровень правовых гарантий, установленных централизованно. Автономные локальные нормы могут впоследствии быть одобрены в законодательном порядке, и тогда они, переходят в разряд общегосударственных, централизованно-локальных, типизированных или рекомендательных норм в зависимости от характера общегосударственного нормативного правового акта.

В локальном порядке принимается немало и так называемых технико-юридических норм. Речь идет, прежде всего, о нормах в области охраны труда, устанавливающих правила выполнения различных работ и поведения в производственных помещениях. Такие нормы содержатся в разрабатываемых в организациях стандартах безопасности труда, инструкциях, утверждаемых работодателем совместно с профсоюзом предприятия или организации.

В отдельную группу можно выделить экспериментальные локальные нормы, разрабатываемые непосредственно в организациях в процессе подготовки и проведения экономических экспериментов. Эти нормы издаются по вопросам совершенствования организации труда, аттестации и рационализации рабочих мест, нормирования труда, организации заработной платы, в том числе при бригадной организации труда, систем материального стимулирования. Они содержатся в нормативных материалах, действующих во время эксперимента. Отличительной особенностью этих норм является то, что они могут расходиться с общими нормами, регулирующими соответствующие вопросы, и имеют ограниченный срок действия. По окончании эксперимента они отменяются или получают общее значение в связи с включением их в централизованные акты.

Локальные нормы могут быть подвергнуты классификации и по другим основаниям, в частности по предмету их регулирования. С этой точки зрения можно, например, выделить премиальные нормы, касающиеся материального стимулирования высокопроизводительного труда, статутные, определяющие правовое положение отдельных служб организации, и т.д.

Литература

  1. Тарасова В.А. Предмет и понятие локальных норм права // Правоведение. 1968. № 4.
  2. Кондратьев Р.И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР: Автореф. докт. дис. М., 1979. С. 12.
  3. Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. Л., 1985. С. 79.
  4. Сенякин И.Н. Специальные нормы советского социалистического права: Автореф. канд. дис. Саратов, 1982. С. 12.
  5. Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.П. Советское трудовое право: Вопросы теории. М., 1978. С. 111.
  6. Смолярчук В.И. Источники советского трудового права. М., 1978. С. 111 – 113.
  7. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 116.
  8. Баранов В.М. Поощрительная норма советского социалистического права: Автореф. канд. дис. Саратов, 1975. С. 11.
  9. Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. М., 1980. С. 316.
  10. Деготь Б.А. Классификация норм советского социалистического права по их структуре: Автореф. канд. дис. Саратов, 1978. С. 10 – 14.