ODiplom // Право и ТГП // 16.01.2016

Нормативный правовой акт, понятие и признаки

Нормативный правовой акт, понятие и признаки.

Нормативные правовые акты являются достаточно спорным понятие в рамках современной правовой науки. В настоящее время отсутствует единое понимание сущности правого акта и его признаков. Однако нельзя не подчеркнуть тот факт, что важнейшим условием эффективного существования нормативных правовых актов является их строгая системность и иерархичность.

Несмотря на свою огромную важность в правовой науке, нормативный правовой акт по-прежнему нуждается в изучении механизмов его становления и развития. Нормативный правовой акт представлен законами и подзаконными актами. Законы и подзаконные акты активно взаимосвязаны и имеют общую правовую концепцию в рамках современной науки.

Государственно-властный характер является отличительной характеристикой нормативных правовых актов, поскольку в них находит выражение воля государства. Государство же в свою очередь определяет субъектов права, которые вправе издавать нормативные правовые акты, их компетенцию в этой сфере, порядок оформления, опубликования указанных актов, обеспечивает их реализацию, в т.ч. посредством мер государственного принуждения

Несмотря на большую популярность у исследователей понятие и особенности нормативного правового акта остаются недостаточно изученными. В настоящее время нет единого понимания признаков нормативного правовго акта в науке.

Нормативный правовой акт в современной правовой науке

Нормативные правовые акты являются наиболее изученной отечественной юридической наукой формой права. Исследованию подвергалась природа нормативных правовых актов, их признаки и свойства включая иерархичность, системность. Имеются работы, посвященные отдельным видам форм права.

Нормативно-правовой акт – это акт правотворчества, который принимается в особом порядке строго определенными субъектами и содержит норму права. Нормативно- правовые акты – важнейшие источники права в Российской Федерации и играют исключительную роль в создании системы правовых норм, без участия которых не возникают другие источники права.

Нормативные правовые акты характеризуются рядом особенностей:

– имеют правотворческий характер, т. е. в подзаконных актах устанавливаются, отменяются или изменяются нормы права;

– направлены на урегулирование новых общественных отношений или же на изменение либо прекращение уже существующих правоотношений;

– издаются в пределах компетенции конкретного правотворческого органа;

– рассчитаны на неоднократное применение;

– обязательны для всех субъектов права кому адресованы эти акты, и это означает, что подзаконные акты признаны государством и его институтами;

– имеют официальную документальную форму, особую структуру (например, деление на статьи, пункты, абзацы) и обязательные реквизиты.

Основной задачей нормативно-правового акта является хранение правовой информации и доведение ее до сведения адресатов. Он является наиболее удобной и совершенной формой права как для "простых" его субъектов, так и для государства. Посредством нормативно-правового акта государство может оперативно осуществлять правовое регулирование, реагировать на правовые потребности общества.

Нормативные акты классифицируются по следующим критериям:

1) по сфере деятельности:

а) внутренние;

б) внешние;

2) по видам;

3) по способу оформления и придания юридической силы:

а) первичные акты, приобретающие юридическую силу, вводимые в действие;

б) утверждаемые акты;

4) по порядку принятия:

а) акты, принимаемые государственным органом в коллегиальном порядке;

б) акты, принимаемые на основе единоначалия. Нормативно-правовые акты обладают определенной юридической силой, которая показывает, какое место занимает данный нормативно-правовой акт в системе законодательства.

В Российской Федерации система нормативных актов включает в себя законы, указы, постановления, инструкции приказы и решения.

По юридической силе акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Закон – это нормативные акты, принятые в особом порядке органом законодательной власти, обладающие высшей юридической силой и регулирующие общественные отношения.

В зависимости от значимости законы подразделяются на базовые, или конституционные, и обыкновенные.

Базовые законы – это нормативные акты, которые закрепляют основные начала государственного и общественного строя, составляют нормативную базу законодательства в государстве. К ним относят конституцию, а также законы, которые вносят изменения и дополнения в конституцию.

Конституция Российской Федерации – базовый правовой акт. Она закрепляет основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, форму государственного устройства, систему органов государственной власти, основные направления законодательного регулирования и порядок нормотворческой деятельности.

В Российской Федерации действуют также федерально- конституционные законы, необходимость издания которых предусмотрена самой Конституцией. Их следует отнести к группе конституционных законов. Они имеют более сложную процедуру принятия, чем просто федеральные.

В России на принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента.

Федеральные законы – это нормативные акты, которые регулируют обособленные общественные отношения и издаются в виде кодексов, уставов и текущих законов.

Кодексы – нормативные акты, которые содержат общие положения и правовые нормы, регулирующие конкретные общественные отношения.

Текущие законы – это нормативные акты, которые регулируют отдельные стороны политики, экономики, культуры. Текущими законами в Российской Федерации являются федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, одобренные Советом Федерации распространяющиеся на всю территорию Российской Федерации, и законы субъектов Федерации – нормативные акты, которые издаются представительными органами субъектов Федерации и распространяются на территорию субъекта.

На основе закона как нормативно-правового акта принимаются подзаконные акты. По содержанию подзаконные акты являются актами различных органов государственной власти.

Нормативный правовой акт, понятие и признаки

Рисунок 1. Виды подзаконных нормативных актов в Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации действуют республиканские законы, акты президентов, постановления правительств республик, нормативные акты республиканских центральных органов исполнительной власти, органов власти края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Особой разновидностью нормативно-правовых актов считают локальные нормативные акты, которые действуют в пределах данного предприятия, учреждения.

Ведомственные акты, содержащие нормы права, затрагивающие права и свободы граждан, гарантии их осуществления, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции. Государственная регистрация – это проведение правовой экспертизы данных актов, после чего они подлежат официальному опубликованию.

Основные признаки нормативного правового акта

Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нормативные правовые акты составляют систему законодательства. Важность этого понятия требует его закрепления в законодательных актах. Отсутствие законодательной дефиниции нормативного правового акта существенно затрудняет функционирование всех ветвей власти, фактически препятствует осуществлению правосудия и нарушает права граждан. Негативное влияние неопределенности важнейшего правового понятия сказывается на всей системе законодательства.

Нормативно-правовые акты обладают характерными признаками, которые подчеркивают, что они, с одной стороны, являются источниками юридических норм, а с другой – разновидностью правовых актов.

В настоящее время в отечественном законодательстве не существует официального легального закрепления понятия и признаков нормативного правового акта (впрочем, как и ненормативного правового акта). Чаще всего в правоприменительной и правотворческой практике, а также в науке рассматриваются признаки нормативного правового акта, сформулированные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" от 29 ноября 2007 г. № 48.

Для наиболее полного понимания сути вопроса, необходимо определить признаки нормативно-правового акта.

Так, Тихомиров Ю.А. определяя нормативный правовой акт, указывает следующие его признаки: это официальный письменный документ, принятый (изданный) в определенных Конституцией и законами порядке и форме, направленный на установление, изменение, дополнение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. Нормативный правовой акт принимается органом государственной власти, наделенным правом принятия нормативных правовых актов в пределах его компетенции. Нормативный правовой акт может быть принят совместно несколькими правотворческими органами, а также одним из них как акт этих органов по согласованию с другими.

Т.Н. Радько, выделяет следующие признаки нормативно правового акта:

– образуется в результате правотворческой деятельности компетентных государственных органов, органов местного самоуправления, в особых случаях – в результате прямого народного волеизъявления;

– в нормативно правовом акте формулируются и соответственно содержатся нормы права, которые представляют собой общеобязательные, формально-определенные веления, государственно-властные предписания, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение;

– нормативный правовой акт имеет официально-документальную форму и особую структуру;

– нормативный правовой акт имеет особый порядок подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу.

В.М. Сырых выделяет следующие признаки нормативного правового акта:

1. содержит нормы права, но это не любая совокупность действующих норм права, он призван выражать волю издавшего его органа в виде новых, оригинальных норм права, в нормативном правовой акте должна содержаться как минимум одна оригинальная норма;

2. названный акт, содержащий оригинальные нормы права, но принятый некомпетентным органом государственной власти, не включается в систему нормативных правовых актов.

Одни из нюансов в данном случае является то, что не является нормативным правовым актом акт, хотя и содержащий нормы права, но принятый за пределами компетенции правотворческого органа.

Кроме того, важное значение имеет соблюдение формы опубликования. "Нормативный правовой акт должен быть издан в установленном законе порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта". Но при этом, как отмечают ученые-юристы, нарушение порядка принятия, опубликования акта и других требований к его оформлению не может повлиять на содержание акта и превратить закрепленные им нормы в ненормативные предписания. Отдельные ученые считают, что такие акты являются незаконными, но при этом остаются нормативными правовыми.

В.Л Кулапов предлагает выделять такие признаки нормативного правового акта:

1. это властно-волевой акт, исходящий от государства или признанный им;

2. акт правотворчества;

3. официальный акт- документ;

4. подготовка, принятие, реализация и отмена нормативного правового акта проходят в порядке последовательных юридических процедур;

5. достижение целей нормативного правовой акта обеспечивается экономической, политической, организационной, информационной и карательной мощью государства. Его нарушение влечет юридическую ответственность.

Имеющиеся на сегодняшний день в науке теории права и государства точки зрения демонстрируют как общие, так и особенные, отличные друг от друга признаки нормативно-правового акта.

Прежде всего, это выражение определенной воли государства. Нормативный правовой акт представляет собой официальный акт органа, который выражает преимущественно волю государства.

Нормативный акт издается только государством или органами, специально уполномоченными на то государством.

В правовых актах, указывают исследователи, выражается общая или индивидуальная воля. И так как она выражается по уполномочию государства в пределах, порядке и форме, установленных государствам, она становится государственной волей. Отсюда результаты соответствующих волеизъявлений охраняются и защищаются государство.

Нормативный правовой акт должен отвечать таким требованиям как:

– быть в пределах компетенции издающего органа;

– иметь предусмотренную для такого рода актов документальную форму;

– соответствовать актам согласно установленной законом иерархии нормативно-правовых актов;

– быть официально опубликованными в установленных изданиях.

Важно понимать, что нормативный правовой акт – акт нормативного характера, т.е. он выражает государственную волю, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм. В этом признаке выражается одна из главных и специфических функций нормативных правовых актов, т.к. нормативный акт является средством развития, изменения правовой системы и, прежде всего, способом введения в нее новых юридических предписаний.

Нормативный правовой акт представляет собой акт, который содержит юридические нормы, являясь формой, в которую облекаются правовые нормы. В данном случае есть двусторонняя связь: нормативные акты содержат в себе нормы права, правовые предписания, а последние реально функционируют только в форме нормативных правовых актов.

Нормативные акты выступают в виде официального государственного документа со старого определенной письменной формой, при этом они имеют обязательные атрибуты: название акта, наименование органа, принявшего акт, а также другие атрибут. Нормативные акты всегда должны иметь письменную форму, которая предназначена для единообразного понимания и применения норм права, а также для предотвращения произвольного толкования правовых норм. Не опубликованные нормативные акты не имеют юридической силы и не могут применяться.

Нормативные акты имеют только письменную форму в виде акта-документа, в котором формально закрепляется содержание норм права. Именно в нормативных правовых актах находит выражение такое свойство права как формальная определенность.

Государственная воля воплощается в нормативных правовых актах при помощи специальных средств их оформления. "Поэтому воля государства не только должна быть изложена в языковой и логической форме и найти соответствующее словесно-документальное построение, но, и обязана получить специфически правовое выражение. Это особое правовое выражение и образует специальное юридическое содержание нормативного акта как формы права".

В-пятых, нормативные правовые акты принимаются и реализуются в особом процессуальном порядке или как отмечают ученые, "принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно- процессуальном порядке".

В-шестых, исполнение нормативных актов обеспечивается силой государственного принуждения, к примеру, экономическими методами и др.

При принятии к производству заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья проверяет соблюдение требований к форме и содержанию заявления. (Приложение 1)

Отсутствие в заявлении ссылки на нормативный правовой акт большей юридической силы, на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения, а также нарушение иных требований, предъявляемых АПК РФ к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим, исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 128, части 1 статьи 191 и частей 1 и 2 статьи 193 Кодекса является основанием для оставления заявления без движения. Неустранение заявителем обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения, влечет в силу положений пункта 4 части 1 статьи 129, частей 1 и 2 статьи 193 АПК РФ возвращение заявления.

Исходя из всего вышесказанного, необходимо отметить, что под нормативно-правовыми актами в современной науке рассматриваются акты, принятые в установленном законом порядке уполномоченными органами государства, а также акты, принятые в порядке референдума, устанавливающие, изменяющие и отменяющие правовые нормы.

Действие нормативных правовых актов

Действие нормативного правового акта – динамическая характеристика процесса реализации предписаний нормативно-правовых актов, складывающаяся из совокупности внешних факторов, оказывающих влияние на результативное воздействие нормативно-правового акта, на урегулированные им общественные отношения.

Как правило, действие нормативного правового акта рассматривается применительно к хронологической, пространственной и субъектной сферам.

Действие нормативного правового акта во времени предполагает сохранение юридической силы нормативно-правового акта в течение определенного промежутка времени.

Нормативный правовой акт, понятие и признаки

Интересной проблемой действий нормативных актов во времени является проблема обратной силы нормативных актов. Обратная сила закона – это распространение его действий на обстоятельства, возникшие до вступления закона в силу. В РФ по общему правилу обратная сила закона не допускается. Исключение составляют нормы, которым законодатель специально придает обратную силу, а также нормы, смягчающие или устраняющие наказание.

Нормативный правовой акт, понятие и признаки

Рисунок 3.Особенности действия нормативного правового акта во времени

В пространстве нормативные правовые акты в зависимости от своего вида могут действовать следующим образом:

– распространяются на всю территорию государства;

– действуют на какой-то точной определенной его части;

– предназначаются для действия за пределами государства, хотя в соответствии с принципами суверенитета общее правило таково, что законы того или иного государства действуют лишь на его территории.

Территория любого государства очерчена государственной границей, под которой понимается линия или проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы территории суши, недр, вод, воздушного пространства.

Пространственные пределы действия нормативных правовых актов определяются территорией государства, которая проявляется как:

1. территория в пределах государственных границ – это суша;

2. условная территория государства – территория посольств и консульств за рубежом, морские, речные, воздушные и космические корабли под флагом или знаком государства, кабели и трубопроводы в открытом море. При этом следует отметить, что военные суда всегда и везде являются территорией государства, а невоенные – только в водах или воздушном пространстве своего государства.

Ограниченное территориальное действие обычно предусматривается в самом нормативном правовом акте.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц – это их действие в отношении всех физических и юридических лиц, находящихся на территории государства. Однако из этого правила есть исключения. Существуют такие общественные отношения, участниками которых могут быть только граждане Российской Федерации. Исключения делаются относительно иностранных граждан, пользующихся диплoматическим иммунитетом. На таких лиц в случае совершения ими правонарушений нормы, устанавливающие ответственность, не распространяются. Этот вопрос решается по международным каналам.

В некоторых случаях закон прямо устанавливает круг лиц, на которых распространяется его действие. Так, одни юридические нормы действуют только в отношении граждан Российской Федерации, другие распространяются на должностных лиц.

Из общего правила о распространении закона на всех лиц есть и исключения. Так, иностранные граждане, пользующиеся диплoматическим иммунитетом, не могут быть привлечены к уголовной ответственности. Ответственность этих лиц за совершенные правонарушения разрешается диплoматическим путем. Они также не могут быть принудительно вызваны в суд для дачи показаний. Неприкосновенность диплoматических представителей иностранных государств обусловлена необходимостью обеспечения их свободы и независимости, без которых немыслимо исполнение ими возложенных на них обязанностей.

Действие нормативно-правовых актов распространяется на лиц с двойным гражданством. Лица, имеющие двойное гражданство, т. е. являющиеся одновременно, например, гражданами России и Израиля, в отличие от всех других граждан пользуются покровительством обоих государств.

Двойное гражданство, а следовательно, двойное покровительство допускаются согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 62) лишь в одном из двух случаев, а именно: если такая возможность предусматривается федеральным законом или же если это предусмотрено соответствующим международным договором России. Конституция РФ особо акцентирует внимание на том, что наличие у гражданина России иностранного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено в федеральном законе или международном договоре (ч. 2 ст. 62).

В завершении параграфа необходимо сформулировать вывод о действии нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты действуют, во времени и пространстве, по кругу лиц. Каждый аспект действия нормативного акта строго аргументирован и обусловлен правовой реальностью. Отдельные нормативные правовые акты могут иметь ограниченную сферу действия.

Особенности действия нормативного правового акта во времени и пространстве, по кругу лиц регулируется основным законом РФ.

Соотношение и взаимодействие различных видов нормативно правовых актов

После того как отечественной наукой были рассмотрены различные варианты соотношения конкретных видов актов с законом, стали появляться работы, в которых давался теоретический анализ соотношения закона и подзаконного акта. А.С. Пиголкин, рассматривая различные стадии правотворческого процесса, подчеркивает, что именно на стадии подготовки проекта нормативного акта должны рассматриваться вопросы соотношения будущего нормативного акта с другими видами актов, в т.ч. с законами.

Ю.А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта посредством определения закона и подзаконного акта, анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности. Проблема соотношения закона и подзаконного акта рассматривалась им в широком контексте, включавшем анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера.

В целом, понимание соотношения закона и подзаконного нормативного акта в советское время исходило на практике главным образом из того, что ни один закон не мог действовать без целой системы конкретизирующих и развивающих его подзаконных нормативных актов.

После введения должности Президента Российской Федерации проблемы соотношения издаваемых им указов с иными актами, в особенности с законами Российской Федерации, приобрели острую актуальность.

Необходимо отметить, что сама конструкция соотношения закона и различных видов актов в том или ином значении зачастую используется не только в научных исследованиях, но и в действующем законодательстве.

Стабильное понимание соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами имеет большое значение не только в науке общей теории права, но и в юридической практике.

В науке существуют определения других понятий, схожих с понятием соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предложили использовать понятие "соотношение правовых актов". Авторы называют это понятие "емким". И действительно этим понятием выражаются:

1) положение конкретного правового акта в правовой системе,

2) отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права,

3) соподчиненность по юридической силе,

4) целевая и функциональная связь между актами,

5) адекватная мера правового регулирования.

Предложенное понимание соотношения правовых актов предусматривает сопоставление множества их различных свойств.

По всей видимости, рассматриваемые при помощи понятия "соотношение" свойства нормативных правовых актов могут варьироваться в зависимости от предмета исследования, от целей и задач, поставленных в исследовании. Основанием для такого заключения является неопределенность самого слова соотношение.

Рассмотрим виды соотношений норм права. Первый – это определение степени зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона. Здесь, в рассмотрении данного аспекта, важно определить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, наоборот, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. В ходе анализа признака высшей юридической силы закона в первой главе данного исследования было установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены Конституции и федеральному закону.

Таким образом, рассмотрение данного аспекта показывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона.

Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону. Это один из ключевых, по нашему мнению, принципов формирования современной правовой системы Российской Федерации, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, когда исходя из иерархии государственных органов формировалась правовая система советского государства.

Это позволяет сделать вывод о доминировании правового начала в формировании правовой системы России, о широких нормативно закрепленных возможностях для формирования основ правового государства в Российской Федерации.

Второй аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта – это определение оснований издания и рамок принятия соотносимых актов. Исходя из зависимого по юридической силе положения подзаконных актов, их подчиненности закону, они все могут быть приняты при наличии уже вступившего в силу закона. Представляется, что право издания определенного вида подзаконных нормативных правовых актов или конкретного подзаконного нормативного правового акта в отсутствие закона, должно быть напрямую закреплено в Конституции или специальном законе, поскольку подобный вопрос, бесспорно, относится к числу наиболее важных и значимых для государства и общества. Решение столь важного вопроса в актах ненормативного характера, к примеру, в актах Конституционного Суда Российской Федерации, не имеет ничего общего с принципом законности в правотворческой сфере, противоречит демократическим принципам правового государства.

В то же время закон, в отличие от подзаконного нормативного правового акта, может издаваться и, как правило, издается в отсутствие какого-либо акта, "на пустом месте". В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе, тем самым, осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, вторичное регулирование общественных отношений.

Следующий, третий аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта связан с определением предметной сферы регулирования общественных отношений законом и подзаконным нормативным правовым актом. Предметы регулирования закона и определенного вида подзаконных актов, во-первых, могут быть определены в Конституции или специальном законе в виде прямого указания на вопросы, входящие в сферу регулирования исключительно определенным видом актов. Во-вторых, в законе могут содержаться поручения компетентным правотворческим органам в определенный срок принять подзаконные акты по конкретным вопросам.

В-третьих, государственный орган, исходя из закрепленной за ним компетенции, после принятия закона может издавать подзаконный нормативный правовой акт в целях реализации положений закона и в отсутствие специального указания на то в законе. Во втором и третьем случаях применяются различные формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Таким образом, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

Итак, наиболее целесообразным в вопросе соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта будет, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Стадии нормотворческого процесса в РФ

Длительное время правотворчество в российской правовой доктрине воспринималось как форма реализации исключительно государственной власти, что было вполне естественно в условиях, когда единственной и всеобъемлющей формой осуществления публичной власти рассматривалась власть государственная. На современном этапе развития общества важнейшим механизмом его демократизации становится местное самоуправление, позволяющее оптимально сочетать интересы и права человека и интересы местные, региональные и федеральные.

Как известно, нормотворческий процесс разделяется на стадии. Различные авторы насчитывают различное количество стадий. На федеральном уровне законодательный процесс включает, чаще всего, пять стадий: внесение законопроекта в Государственную Думу, рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие закона Государственной Думой, утверждение закона в Совете Федерации, подписание и обнародование закона Президентом РФ. Некоторые авторы указывают наличие основных и дополнительных стадий законодательного процесса (дополнительные возникают при отклонении закона Советом Федерации либо Президентом РФ). Предпочтительно выделение в нормотворческом процессе следующих стадий:

1. законодательная инициатива и порядок внесения законопроекта в Государственную Думу;

2. принятие федеральных законов и проектов федеральных конституционных законов Государственной Думой;

3. рассмотрение и одобрение федеральных законов и федеральных конституционных законов Советом Федерации;

4. порядок преодоления разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов и проектов федеральных конституционных законов;

5. рассмотрение федеральных законов и федеральных конституционных законов Президентом РФ;

6. повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом РФ;

7. опубликование и вступление в силу федеральных законов и федеральных конституционных законов. Кроме того, следует отметить специфику принятия поправок к Конституции РФ и специфику внесения, рассмотрения и принятия федерального закона "О федеральном бюджете".

В отличие от федерального процесса нормотворчества, на уровне субъекта РФ наблюдается усеченный нормотворческий процесс. В представительных органах власти в связи с наличием единственной палаты в органах законодательной власти субъектов, законотворческие процедуры значительно упрощаются. Вместе с тем, ранее существовавшие двухпалатные региональные парламенты в нормотворческом процессе устанавливали излишние стадии согласования проектов, а сам нормотворческий процесс неоправданно затягивался. Упрощенная система процедур представляется в системе органов местного самоуправления, однако, скорость принятия нормативных актов влияет на качество нормативного материала, а также в определенных случаях приводит к отмене актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству.

На первой стадии нормотворческого процесса следует упомянуть так называемый "преднормотворческий процесс". Он охватывает этап от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта. Изначально очень важно определить предмет законодательного регулирования. К сожалению, субъекты законодательной инициативы зачастую не приводит тщательного анализа процессов, явлений и отношений, которые могут быть избраны в качестве объекта законодательного воздействия. Во многих случаях круг законодательно регулируемых отношений, которым свойственны высокая социальная значимость для общества, государства и гражданина, имеют огромное значение для стабильности государственных отношений. Вместе с тем, в некоторых случаях законодатель принимает решение о проведении "нормотворческого эксперимента", то есть принимается нормативный акт, регулирующий важные стороны социальной жизни населения, а затем в процессе правоприменения рассматривается вопрос об оправданности данного нормативного регулирования.

Конституция РФ содержит исключительный перечень субъектов права законодательной инициативы. Это значит, что любое иное лицо, либо орган, либо организация, либо группа лиц могут стать субъектами права законодательной инициативы и непосредственно вносить свои законопроекты в Государственную Думу только после принятия соответствующей поправки к Конституции РФ. В субъектах федерации правом законодательной инициативы наделяются и другие субъекты, и только на уровне местного самоуправления правом законодательной инициативы наделены группы граждан, которые непосредственно вносят проекты нормативных актов в органы местного самоуправления, при соблюдении определенной процедуры. На взгляд автора, не совсем оправдано отсутствие права законодательной инициативы для группы граждан в субъектах федерации.

Право законодательной инициативы является субъективным правом и может быть осуществлено только в определенных формах. Несоблюдение форм реализации права законодательной инициативы предоставляет законодателю право отказать субъекту права в реализации его права в конкретном случае и потребовать исправления нарушения принятых форм. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения проектов нормативных актов, проектов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные акты, поправок к законопроектам.

Для полного изучения и обсуждения проектов в процедуру принятия нормативного акта включается несколько чтений. В Федеральном Собрании РФ применяется 3–4 чтения, в субъектах федерации, как правило, 1–2 чтения, в органах местного самоуправления проект обсуждается и принимается одновременно. Исключение составляют уставные нормативные акты и бюджеты всех уровней, имеющие особые условия обсуждения, в том числе публикация проектов, публичные чтения и процедура внесения замечаний и предложений в ходе подготовки нормативных актов. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в исполнительных органах власти, рассматривается и принимается по упрощенной и сокращенной процедуре обсуждения.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Однако такая регламентная процедура предусмотрена только в Федеральном Собрании РФ, субъекты РФ и органы местного самоуправления такую процедуру не используют.

Отдельного внимания требует порядок наложения "вето" на проекты, принятые законодательными и представительными органами власти, а также "вето" в процессе нормотворчества в органах исполнительной власти.

Исходя из вышесказанного, т.е с учетом логики нормотворческого процесса, приемов юридической техники на отдельных стадиях нормотворческого процесса, совершенствования юридических процедур, возможно эффективное регулирование возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений, обеспечение прав и обязанностей их участников.

К числу проблем в сфере нормотворчества Л.А. Андреева относит слабое развитие юридической техники российских нормативных актов, которая является не только препятствием в законодательном процессе, но и, что важно, существенно снижает качество и, как следствие, эффективность законов. С этой проблемой можно бороться как путем компьютеризации самого нормотворческого процесса, так и путем создания электронных механизмов, способных подготовить текст нормативных актов и адаптировать к российской правовой системе.

Выводы

Нормативные акты образуют стройную систему, основанную на их юридической силе. Высшей юридической силой обладают конституция и законы, ниже располагаются подзаконные акты, к которым следует отнести акты Президента, акты Правительства, приказы и инструкции министров, ведомств, комитетов, решения местных органов власти. Нормативный акт – самая типичная и наиболее распространенная форма права Российской Федерации.

В юридической науке теоретические вопросы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта практически не рассматривались. В различные периоды проводились отдельные исследования соотношения конкретных видов актов с законом, но в них отсутствовал как общий подход к анализу вопроса, так и единое понимание соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта.

С момента принятия Конституции РФ в 1993 году, перед российским парламентом встала задача детальной проработка законодательного процесса во всех его стадиях, путём упорядочивания нормативного материалов для формирования чёткой картины деятельности органов государственной власти в этой сфере. В настоящее время регламенты регулируют весь законодательный процесс и специфику принятия отдельных видов законов с момента внесения законопроекта и до вступления закона в силу. Столь полную регламентацию можно объяснить важностью для государства этого вида деятельности. Необходимо отменить, что проекты актов должны отличаться достаточно высоким качеством юридической техники.

Литература

1. Конституция Российской Федерации с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Справочно-правовая система "Гарант": [Электронный ресурс] / НПП "Гарант-Сервис".

2. Абдулаев М.И. Теория государства и права – М.: Финансовый контроль, 2014

3. Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: Монография. – М.: Юрлитинформ, 2013

4. Бережнов А.Г., Воротилин Е.А., Кененов А.А. Теория государства и права – Спб.: Питер. 2013

5. Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1996. N 3. С.57-59.

6. Емельяненко А.В. Теория государства и права – М.: Норма, 2013

7. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография – М.: Статут. 2012

8. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография – М.: Статут. 2013.

9. Матузов Н.И. Теория государства и права- М.: Юристъ, 2014

10. Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. – 2003. – № 6. – С.3.

11. Проблемы теории государства и права./ Под ред. Сырых В.М. – М.: Эксмо, 2012

12. Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях. – М.: Проспект, 2012

13. Рассолов М.М.Теория государства и права. – М.: Гриф УМО, 2012

14. Селиванов А.Р. Теория государства и права – М.: Дашков и К. 2014

15. Смоленский М.Б. Теория Государства и права – Ростов-на-Дону: Феникс. 2013

16. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс.- М.: Юрайт, 2011

17. Цыганов В.И. Теория государства и права. Тезисы лекций – М.: Статут 2012

18. Андреева Л.А. Нормотворческий процесс: проблемы и перспективы

19. Броншо С.Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике

20. Луговая Ю.Б. Юридическая сила и действие нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Российский судья.- 2013.- № 3.- С. 22-26

.

Приложение 1.

РЕШЕНИЕ ВАС РФ ОТ 29.03.2012 N ВАС-16112/11 "О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМ ПИСЬМА ФАС РОССИИ ОТ 23.05.2011 N ИА/19713 "О РАЗЪЯСНЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 21.07.2005 N 94-ФЗ "О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД" ПО ВОПРОСУ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗА НА СТРОИТЕЛЬСТВО ОБЪЕКТА "ПОД КЛЮЧ"

Рассматриваемым Решением ВАС РФ от 29.03.2012 N ВАС-16112/11 (далее – Решение N ВАС-16112/11) было признано недействующим Письмо ФАС России от 23.05.2011 N ИА/19713 "О разъяснении Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" по вопросу размещения заказа на строительство объекта "под ключ".

Данный правовой акт оспаривался, как не соответствующий Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон о размещении заказов) и Указу Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее – Указ Президента РФ N 763).

По мнению заявителя, Письмо N ИА/19713 является нормативным правовым актом, поскольку содержит в себе нормативные положения. Однако данное Письмо не было официально опубликовано, что противоречит Указу Президента РФ N 763, а содержание Письма N ИА/19713 противоречит положениям Закона о размещении заказов.

Перечень нормативных актов, которые может принимать ФАС России, установлен в п. 5.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331. Среди этого списка нормативных актов такой вид документов, как письмо, не указан.

В то же время согласно п. 6.3 названного Положения ФАС России вправе давать разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

В соответствии с п. 6.8 этого документа ФАС России имеет право издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции антимонопольной службы вопросам, в том числе приказы, определения, постановления, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях и законодательством о рекламе.

В связи с этим перед Высшим Арбитражным Судом РФ встал вопрос: какие признаки могут свидетельствовать о нормативном характере Письма ФАС России?

Признаки нормативного правового акта в практике судов общей юрисдикции

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов относится рассмотрение споров об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В судебной практике ранее уже встречались дела, связанные с определением признаков нормативности правового акта, а также разъяснения высших судебных инстанций по этому вопросу.

В то же время признаки, определяющие нормативный правовой акт, Верховный Суд РФ приводил в п. 9 Постановления Пленума от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", где перечислялись:

- издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В п. 1 раздела "Судебная практика по административным делам" Обзора судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2011 года, утвержденного Президиумом ВС РФ 14.03.2012 (далее – Обзор) указывается, что правовой акт, затрагивающий интересы неограниченного круга лиц, может быть оспорен как нормативный правовой акт.

В рассматриваемом в этом пункте Обзора примере речь шла о положении, содержащемся в Распоряжении Департамента здравоохранения г. Москвы от 14.04.2006 N 260-р "О внедрении форм документов для правового обеспечения лечебно-диагностического процесса в подведомственных лечебно-профилактических учреждениях". В данном положении предусматривалось, что пациент "уполномочивает врачей выполнить любую процедуру или дополнительное вмешательство, которое может потребоваться в целях лечения, а также в связи с возникновением непредвиденных ситуаций".

Указанная фраза согласно названному Распоряжению должна была включаться в текст формы заявления о согласии с общим планом обследования и лечения. Верховный Суд РФ разъяснил, что эти документы предоставляются для подписания каждому пациенту лечебно-профилактических учреждений Департамента здравоохранения г. Москвы. Соответственно, данное положение распространяется на неограниченное и неопределенное количество лиц. Таким образом, эта норма создает правило поведения для пациентов лечебных учреждений, то есть является нормативным правовым актом.

Этот вывод Верховного Суда РФ основан на материалах Определения N 5-Г11-156.

Положения оспариваемого правого акта

В Письме N ИА/19713 установлено, что при осуществлении строительства объекта "под ключ" заказчик вправе предусмотреть в документации о торгах необходимость поставки и монтажа оборудования, неразрывно связанного с объектом строительства. Этому оборудованию в Письме было дано определение: под ним понимается такое оборудование, "поставка и установка которого невозможна впоследствии без изменения предусмотренных проектом конструктивных решений объекта строительства".

В случае включения в один предмет торгов строительных работ и оборудования, не связанного с объектом строительства, в Письме N ИА/19713 была предусмотрена ответственность в виде выдачи предписания об аннулировании результатов торгов, так как такие действия заказчика приводят к необоснованному ограничению количества участников размещения заказов.

Следует отметить, что некоторые арбитражные суды придерживались иной позиции по этому вопросу. В судебной практике указывалось, что предметом конкурса может быть не только оборудование, неразрывно связанное со строительством здания, но и оборудование, необходимое для его эксплуатации по целевому назначению, например, мебель и учебные тренажеры для учебных заведений (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.03.2011 по делу N А56-39119/2010) или медицинское оборудование для стационаров (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.03.2012 по делу N А33-4323/2011).

Также нужно отметить, что Письмо N ИА/19713 применялось арбитражными судами при рассмотрении споров по поводу торгов, предметом которых является строительство объекта "под ключ" (Постановления Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.11.2011 по делу N А33-7507/2011, Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 N 18АП-861/2012 по делу N А47-10037/2011).

Позиция Высшего Арбитражного СудаРоссийской Федерации

В Решении N ВАС-16112/11 указывается, что оспариваемый правовой акт является нормативным, и его следует признать недействующим, поскольку Письмо N ИА/19713 противоречит положениям Закона о размещении заказов, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции), а также Указу Президента РФ N 763.

ВАС РФ отметил, что действующее законодательство не содержит положений, определяющих компетенцию ФАС России по разъяснению законодательства о размещении заказов.

Письмо N ИА/19713 было признано нормативным правовым актом, исходя из следующих критериев, которые были указаны в Решении N ВАС-16112/11. Согласно данному Решению нормативный характер правового акта определяется:

- в зависимости от конкретного содержания этого акта;

- в зависимости от характера правоотношений, по поводу которых возник спор, в том числе от того, затрагивает ли он права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Вместе с тем не должны оцениваться форма такого правового акта, содержание и другие условия, например, государственная регистрация, опубликование в официальном издании.

Из этого можно заключить, что ВАС РФ не относит формальные признаки нормативного акта к числу первостепенных, определяющих его сущность. В данной ситуации эти признаки не могли указывать на нормативный характер такого акта, поскольку он не прошел государственную регистрацию в Минюсте России, а его название не установлено среди нормативных правовых актов, которые уполномочена принимать ФАС России.

Аналогичный подход при определении наличия нормативности другого письма ФАС России уже был отражен в Решении ВАС РФ от 29.12.2010 N ВАС-13888/10, в котором указывалось, что отсутствие регистрации правового акта в Минюсте России, официального опубликования, а также издание данного акта в форме письма само по себе не свидетельствует о том, что этот документ не является нормативным правовым актом.

В рассматриваемом Решении N ВАС-16112/11 указывалось: "То обстоятельство, что оспариваемое письмо не проходило регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не влияет на оценку нормативности содержащихся в нем положений, поскольку касается лишь порядка его принятия и обнародования".

ВАС РФ установил, что Письмо N ИА/19713 является нормативным правовым актом, так как оно направлено на регулирование прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Этот вывод был сделан исходя из того, что названное Письмо содержит имеющие правовые последствия определения, которые рассчитаны на многократное применение. Так, при наступлении определенных юридических фактов может быть выдано предписание об аннулировании торгов.

Данные нормативные положения существенно ограничивают нормы Закона о защите конкуренции и Закона о размещении заказов, касающиеся последствий нарушения организации торгов. В связи с этим Письмо N ИА/19713 было признано недействующим.

Также в Решении N ВАС-16112/11 отмечается, что "поскольку оспариваемый акт содержит положения нормативного характера и рассчитан на многократное применение, отсутствие его регистрации и официального опубликования противоречит Указу Президента РФ от 23.05.1996 N 763".

Таким образом, ВАС РФ в данном деле при определении правовой природы рассматриваемого акта указал на необходимость установления сущности регулируемых им правоотношений, а не формальных признаков, по которым можно судить о нормативной или ненормативной природе правового акта.

Отметим, что ранее судьи ВАС РФ в некоторых случаях придерживались более консервативного подхода к определению понятия нормативного правового акта, указывая, что отсутствие его регистрации в Минюсте России, а также необходимого официального опубликования препятствует признанию данного правового акта нормативным (Определение ВАС РФ от 12.02.2009 N 59/09 по делу N 12604/08).