ODiplom // ГМУ // 14.10.2013

Органы и должностные лица местного самоуправления и их правовые акты

Органы и должностные лица местного самоуправления и их правовые акты.

Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но – и прежде всего – местной власти.

Местное самоуправление является одной из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации, оно представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Местное самоуправление также является одновременно формой самоорганизации граждан как составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Развитие местного самоуправления является одной из приоритетных задач государства. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую. Рассматривая местное самоуправление нельзя опустить ее правовую основу, Ведь без нормативной базы и вообще бы не существовало этой формы организации власти.

1. Основы местного самоуправления в Российской Федерации.

1.1. Правовые аспекты местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

- Европейская хартия местного самоуправления;

- Конституция Российской Федерации;

- общепризнанные принципы и нормы международного права;

- международные договоры Российской Федерации;

- федеральные конституционные законы;

- Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- уставы муниципальных образований;

- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

- иные муниципальные правовые акты.

1.2. Компетенционные основы местного самоуправления

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения.

Кроме того, федеральный закон допускает наделение органами местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов с предоставлением им соответствующих субвенций и подконтрольностью органам государственной власти, а также осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления.

1.3. Территориальные основы местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных

образований:

- муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией;

- сельское поселение – один или несколько сельских населенных пунктов;

- городское поселение – один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа;

- городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;

- внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003-2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен федеральным законодательством.

1.4. Организационные основы местного самоуправления

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

2. Местное самоуправление в городе Москве

2.1. Органы местного самоуправления в городе Москве

Москва – город федерального значения, то есть субъект Российской Федерации. Во-вторых, Москва – столица государства, центр размещения федеральных властей ( за исключением Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, Москва – не только административный, но и деловой центр страны.

Такая многоликость статуса города Москвы обуславливает многообразие задач, стоящих перед городскими властями, решение которых требует концентрации усилий в интересах единого и комплексного развития города. В большом городе в первую очередь требует решения вопрос соотношения возможностей общегородских властей и властей нижнего (с точки зрения территориальной организации) уровня в управлении единым городским хозяйством.

Базовые нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, содержатся в статье 79 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения предопределяется необходимостью сохранения единства городского хозяйства и заключается в следующем:

- местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях;

- законами указанных субъектов Российской Федерации устанавливаются и изменяются границы внутригородских муниципальных образований, наименования органов местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов муниципальных образований, объекты муниципальной собственности.

Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве (далее – местное самоуправление) – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований – муниципальных округах, городских округах, поселениях (далее – муниципальные образования). С 1 июля 2012 года, после расширения территории Москвы, в состав города входят 146 муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование имеет выборные органы местного самоуправления, устав, определяющий его деятельность, муниципальную собственность и местный бюджет, а также вправе иметь собственную символику (герб, эмблему, флаг и др.)[1]. Статус внутригородских муниципальных образований определяется Уставом города Москвы, законами города Москвы (в частности законом "Об организации местного самоуправления в городе Москве") и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Структура органов местного самоуправления в городе Москве сформирована в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003г № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве имеют следующие наименования (ч.2 ст.10 Закона города Москвы от 06.11.2002г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве"):

1) представительный орган местного самоуправления – Совет депутатов муниципального округа, Совет депутатов городского округа, Совет депутатов поселения (далее – представительный);

2) глава муниципального образования – глава муниципального округа, глава городского округа, глава поселения (далее – глава муниципального образования);

3) исполнительно-распорядительный орган – администрация муниципального округа или аппарат Совета депутатов муниципального округа в соответствии с уставом муниципального округа, администрация городского округа, администрация поселения (далее – администрация).

1 июля 2012 года Уставом муниципального образования может быть предусмотрено формирование администрации, возглавляемой главой муниципального образования, исполняющим полномочия Председателя представительного органа.

Структура органов местного самоуправления, а также наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок их избрания (назначения), компетенция, сроки полномочий, подотчётность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Уставом города Москвы, законом "Об организации местного самоуправления в городе Москве " и другими законами города Москвы.

Перечень вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны и неподконтрольны органам исполнительной власти города, определен законом города Москвы от 06.11.2002г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

При формировании перечня вопросов местного значения муниципальных образований, в первую очередь, учитывался фактор необходимости сохранения единства городского хозяйства, таким образом, решение хозяйственных вопросов(содержание жилого фонда, дорог, объектов здравоохранения, образования и т.д.) оставлено за органами исполнительной власти города. К ведению органов местного самоуправления отнесены вопросы социальной сферы, работы с населением, представительства интересов местного сообщества.

Перечень вопросов местного значения, установленный в соответствии со ст.8 Закона города Москвы от 06.11.2002г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" состоит их четырех блоков:

- вопросы, которые решаются непосредственно органами местного самоуправления (проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан, защита прав потребителей, руководство призывными комиссиями, установление и организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий и т.п.);

- вопросы, по которым органы местного самоуправления принимают участие (во взаимодействии с государственными органами осуществление контроля по вопросам использования земель, экологии, благоустройства, санитарного состояния, противопожарной безопасности, взаимодействие с общественными объединениями) и др.);

- вопросы, по которым органы местного самоуправления вносят предложения ( к проектам городских целевых программ, об образовании и упразднении особо охраняемых природных территорий, по организации и изменению маршрутов наземного городского пассажирского транспорта, по повышению эффективности охраны общественного порядка, по благоустройству территории муниципального образования и др.);

- вопросы, требующие согласования органами местного самоуправления (о предоставлении земельных участков для стоянок автотранспорта, по дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли, по вопросам целевого назначения нежилых помещений, расположенных в жилых домах).

Одним из ключевых вопросов развития местного самоуправления является вопрос формирования местных бюджетов.

Как уже отмечалось, одной из особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения является право субъекта законом определять источники доходов местных бюджетов.

Местные бюджеты в Москве впервые были сформированы в 2003 году. Главный принцип, которым руководствовался московский законодатель при определении источников доходов местных бюджетов – принцип соразмерности доходов вопросам местного значения, которые должны решать органы местного самоуправления. Источники доходов местных бюджетов устанавливаются законом о бюджете города Москвы на очередной финансовый год и плановый период.

Москва систематически расширяет вопросы местного значения путем передачи органам местного самоуправления не прямых полномочий, а отдельных государственных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления включаются в общую систему управления в Москве. Так, в 2005 году органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований были наделены полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (Закон г. Москвы от 28.09.2005г № 47 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав"), а с 1 января 2007 года – отдельными полномочиями в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства (Закон г. Москвы от 25.10.2006г № 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными государственными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства"). В связи с изменениями, внесенными в Гражданский кодекс Российской Федерации в части, касающейся осуществления функций опеки и попечительства органами государственной власти, с 1 января 2008 года органы местного самоуправления наделены отдельными полномочиями в сфере опеки и попечительства (Закон г. Москвы от 26.12.2007г № 51 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными государственными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства").

Реализация переданных полномочий осуществляется за счет финансовых средств – субвенций, выделенных из бюджете города Москвы. Кроме того, органам местного самоуправления были переданы материальные ресурсы: нежилые помещения, спортивные площадки, соответствующее оборудование.

В июле 2012 года был принят закон № 39"О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы", согласно которому полномочия органов местного самоуправления в муниципальных округах ("старой" Москвы) расширены с 1 августа 2012 года.

Депутаты муниципальных округов получили широкий спектр новых полномочий:

- ежегодно заслушивать доклады главы управы района, руководителя государственного учреждения города Москвы инженерной службы района, руководителя многофункционального центра предоставления государственных услуг, руководителя амбулаторно-поликлинического учреждения муниципального округа, руководителя центра социального обслуживания населения муниципального округа;

- выражать недоверие главе управы района;

- согласовывать ежегодный адресный перечень дворовых территорий для проведения работ по благоустройству, список многоквартирных домов для проведения капитального ремонта, а также контролировать ход выполнения этих работ;

- согласовывать выбор земельного участка для размещения гаражей и объектов религиозного назначения;

- согласовывать проект градостроительного плана земельного участка для объектов капитального строительства площадью до 1500 м²;

- согласовывать проект схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также сезонных кафе.

Важно отдельно отметить, что данное расширения полномочий относится только к муниципальным образованиям "старой" Москвы – муниципальным округам; муниципальные образования (поселения и городские округа), включённые в состав Москвы из Московской области с 1 июля 2012 года и так имели расширенные полномочия.

Однако, вместе с тем, назрел вопрос оптимизации работы органов местного самоуправления. Органы государственной власти решили вернуть обратно переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия. Так, с 1мая 2013 года 58 муниципальных образований города Москвы передали полномочия в сфере опеки и попечительства Департаменту социальной защиты населения, по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства – в Управы районов.

Поскольку органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют свою деятельность на городских территориях, при выработке согласованных предложений по вопросам социально-экономического развития и жизнеобеспечения населения необходимо взаимодействие органов исполнительной власти города с органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти регулируются посредством принятия законов и иных нормативных актов города Москвы, а также заключения соглашения о кассовом обслуживании исполнения местных бюджетов с Департаментом финансов города Москвы, с Контрольно-счетной палатой Москвы об осуществлении внешней проверки годовых отчетов исполнения местных бюджетов.

В целом в Москве система взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления сложилась.

Давая общую характеристику организации местного самоуправления в городе Москве, нельзя не отметить значение межмуниципального сотрудничества, которое на общегородском уровне осуществляется в рамках созданного в 2003 году Совета муниципальных образований города Москвы.

Совет муниципальных образований выполняет важнейшую функцию по обмену прогрессивным опытом муниципальной практики, по выработке консолидированной позиции представителей муниципального сообщества по актуальным вопросам организации местного самоуправления в городе Москве.

2.2. Перспективы развития местного самоуправления в городе Москве

На прошедшем съезде Совета муниципальных образований города Москвы были предложены приоритетные направления развития местного самоуправления, включающие делегирование новых полномочий депутатам муниципальных образований города Москвы. Предлагаемые меры по развитию местного самоуправления потребовали изменения не только в законы города Москвы и муниципальные правовые акты, но и изменения внутреннего содержания самой работы органов местного самоуправления. Главным стало усиление статуса и роли депутатов. Безусловно, это накладывает на них дополнительную ответственность, это призыв более профессионально выполнять свои обязанности и использовать площадку местного самоуправления не для достижения политических целей, а для реальной помощи жителям муниципальных образований.

Как уже говорилось в предыдущей статье, Москва как город федерального значения обладает и муниципальными и государственными полномочиями, поэтому у нас два уровня власти – это городской уровень власти и муниципальный. С одной стороны, городу Москве требуется организовать муниципальное самоуправление со своими вопросами местного значения, со своими полномочиями, с другой необходимо исполнять отдельные государственные полномочия и сохранять единство городского хозяйства. Это противоречие привело в тому, что недостаточно, на мой взгляд, используется потенциал, заложенный в самой системе местного самоуправления.

Действительно, организация местного самоуправления в Москве имеет четко выраженную специфику. За исключением новых территорий мы живем в едином городе с 12-миллионным населением. Местное самоуправление призвано обеспечить непосредственное участие людей в управлении своим домом, кварталом, районом, т.е. тем местом, где они реально проживают. И конечно, местное самоуправление должно аккумулировать инициативы граждан, добиваться их практической реализации и контролировать результаты работы.

В связи с этим, правительство Москвы выработало модель местной власти, которая обеспечивает причастность жителей к делам города и совместно с представителями муниципального сообщества, с экспертами разработало ряд предложений по развитию местного самоуправления:

Их можно разделить на три основных блока.

Первое – это расширение полномочий совета депутатов муниципальных округов по управлению ресурсами развития районов.

Муниципальные образования получили право согласования всех адресных перечней капитального ремонта многоквартирных домов,

Благоустройства дворовых территорий и городских районных парков. Более того, они должны согласовывать и сами проекты благоустройства дворов и парков, и без их согласия эти проекты не должны реализовываться вовсе. Но при этом депутаты должны брать на себя ответственность. Это значит, что противоречия и конфликты между группами жителей по вопросам благоустройства будут решаться на площадках муниципальных собраний.

Депутаты входят в состав комиссий, которые осуществляют открытие, начало работ и приемку работ по ремонту и благоустройству, контролировать качество работ и их соответствие проектной документации и, самое главное, интересам жителей. Таким образом, в рамках нового распределения полномочий городские органы власти будут задавать общие рамки, а что делать и как делать должно быть полностью согласовано с Советом депутатов.

Вторая группа полномочий касается строительства новых объектов на территории муниципального округа. Вопрос об участии депутатов в принятии решений по вопросам капитального строительства ставится даже чаще, чем вопросы, связанные с благоустройством. Также депутатам представлено право согласования проектов строительства объектов, обслуживающих строительство объектов, обслуживающих жителей конкретных районов. В это перечень могут быть включены магазины шаговой доступности, рынки, пункты бытового обслуживания, ремонтные мастерские, аптеки, учреждения для работы с детьми, спортивные сооружения и другие объекты площадью до 1,5 тыс.кв.м, а также гаражи и объекты религиозного назначения вне зависимости от размеров здания. И если 2/3 депутатов от установленной численности не согласуют размещение таких объектов, они на территории района не должны появиться.

Третий блок вопросов касается кадровых и контрольных полномочий местного самоуправления, а также взаимодействия депутатского корпуса с исполнительной властью. До недавнего времени глава управы являлся государственным служащим и подчинялся префекту и Правительству Москвы, сегодня он еще и подотчетен органам местного самоуправления. В качестве первого шага к формированию другой системы – системы более ответственного руководителя управы является введение в практику ежегодных отчетов главы управы перед Советом депутатов о результатах своей работы. Более того, появилась возможность Советам депутатов двумя третями выражать недоверие главе управы, Если, по мнению депутатов, глава управы не справляется со своими обязанностями, они могут инициировать отстранение его от должности. Кроме того, помимо главы управы в районе есть целый ряд учреждений и их руководители, которые определяют жизнедеятельность района, – это директора школ, главные врачи поликлиник, руководитель инженерной службы района, руководитель многофункционального центра предоставления государственных услуг, руководителя центра социального обслуживания населения, и они также ежегодно отчитываются перед органами местного самоуправления о своей работе. Тем самым у депутатов появляется возможность оказывать реальное влияние на деятельность важнейших служб, определяющих качество жизни людей: здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, предоставление государственных услуг.

Москвичам необходимо местное самоуправление, которое будет выражать их интересы по ключевым вопросам жизни – от благоустройства дворов и парков до работы поликлиники, строительства магазинов и других объектов шаговой доступности. Бюджетные средства, направляемые на развитие конкретных районов, должны быть подконтрольны Советам депутатов, а главы управ и руководители ключевых бюджетных учреждений должны быть подотчетны жителям конкретных районов по результатам своей работы. И конечно, задача развития местного самоуправления не должна быть делом одного дня или одного года, Она требует времени, Тем не менее основной вектор движения должен оставаться неизменным. Это превращение местного самоуправления в дееспособную, эффективную власть, которая будет работать для москвичей и под их контролем.

3. Должностные лица местного самоуправления и их правовые акты.

3.1. Выборные должностные лица местного самоуправления

Действующее федеральное законодательство не содержит определения понятия "выборное лицо местного самоуправления", тем не менее оно использует это понятие. Выборное лицо местного самоуправления – это родовое понятие, объединяющее депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-Ф3 "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", определяя категории лиц, не относящихся к муниципальным служащим, вводил понятие "выборные муниципальные должности". Под ними понимались должности, замещаемые в результате муниципальных выборов ( депутаты, члены выборного органа самоуправления, выборные должности лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов (ч.2 ст.1). в настоящее время понятие "выборная муниципальная должность" не используется в законодательстве и поэтому не должно применяться в правовых документах. Действующий Федеральный закон от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" говорит о том, что муниципальными служащими не являются лица, замещающие муниципальные должности: депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса (если комиссия действует на постоянной основе и является юридическим лицом) (ч.2ст.1).

Таким образом, используя в настоящее время понятие "лица, замещающие муниципальные должности" объединяет выборных лиц местного самоуправления, а также членов избирательных комиссий, замещающих свои должности путем назначения. Выборные лица местного самоуправления не являются муниципальными служащими, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает три категории выборных лиц местного самоуправления.

Депутаты представительного органа муниципального образования. Это члены коллегиального представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального назначения. Осуществляющего от лица населения полномочия, установленного федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом соответствующего муниципального образования. Депутаты представительного органа сельского поселения, городского поселения, городского округа, внутригородской территории города федерального значения избираются на муниципальных выборах. Депутаты представительного органа муниципального района в соответствии с уставом муниципального района приобретают свои полномочия в результате муниципальных выборов или в результате делегирования в представительный орган муниципального органа глав соответствующих поселений и депутатов представительных органов поселений. Следует отметить, что в последнем случае указанные лица обязательно проходят процедуру муниципальных выборов в соответствующих поселениях. Полномочия депутата не могут быть приобретены без этой процедуры.

Представительный орган муниципального образования в предусмотренном уставом муниципального образования и регламентом представительного органа порядке может избирать из своего состава должностных лиц указанного органа: председателя, его заместителей, председателей постоянных комитетов, комиссий т.д. Указанные лица продолжают относиться к категории депутатов, кроме того, они являются должностными лицами представительного органа муниципального образования. Однако они не являются выборными должностными лицами местного самоуправления.

Члены иного выборного органа местного самоуправления. Согласно ч.1 ст.2 Федерального закона № 131-ФЗ член выборного органа местного самоуправления – это выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Данное определение нуждается в толковании, поскольку в свою очередь содержание понятия "выборное должностное лицо органа местного самоуправления" законодательство не разъясняет.

Конституция РФ делит органы местного самоуправления на выборные и другие (ч.2 ст. 130). Выборные органы местного самоуправления – это органы местного самоуправления, сформированные на муниципальных выборах – проводимых на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (универсальность этих принципов проведения выборов подтверждена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 22 января 2002г. № 2 – П). К числу выборных органов местного самоуправления относятся представительный орган муниципального собрания и иные выборные органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования. На практике иные выборные органы местного самоуправления, кроме представительного органа, в муниципальных образованиях, как правило, не формируются. (По данным Минрегиона России, в настоящее время в муниципальных образованиях встречаются единичные случаи формирования путем муниципальных выборов контрольного органа местного самоуправления). Все формируемые иными способами органы местного самоуправления (в т. ч. представительный орган муниципального района, сформированный не на муниципальных выборах, а путем делегирования его депутатов от поселений) относятся к другим (невыборным) органам местного самоуправления.

Таким образом, член выборного органа местного самоуправления – это член коллегиального органа местного самоуправления, формируемого на муниципальных выборах. Поскольку иные выборные органы местного самоуправления на практике фактически не встречаются, вопрос о статусе этой категории лиц не является актуальным.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ выборное должностное лицо местного самоуправления – это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Главной отличительной чертой, отделяющей эту категорию выборных лиц от двух предыдущих категорий, является наличие у выборного должностного лица местного самоуправления собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Это лицо вправе единолично, от своего имени или от имени возглавляемого им на основе единоначалия органа местного самоуправления издавать правовые акты, обязательные для лиц, не подчиненных ему по службе.

Конституционный Суд РФ в Определении от 26 сентября 1996г. № 92 – 0 указал, что понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления. Таким образом, выборное должностное лицо местного самоуправления избирается на муниципальных выборах и выступает на правах самостоятельного органа местного самоуправления.

К выборным должностным лицам местного самоуправления относится глава муниципального образования, избранный населением на муниципальных выборах. муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава и исполняющий полномочия его председателя, не является выборным должностным лицом местного самоуправления (он относится к категории депутатов и к категории должностных лиц местного самоуправления). Конституция РФ и Федеральное законодательство допускают возможность избрания на муниципальных выборах иных выборных должностных лиц местного самоуправления, кроме главы муниципального образования, (например, ревизора, уполномоченного по правам человека и т.п.), однако на практике таких должностей не встречается.

Федеральное законодательство не ограничивает перечень избираемых непосредственно населением должностных лиц местного самоуправления, который должен определяться уставом муниципального образования. Однако на практике в любом муниципальном образовании напрямую избирается не более одного выборного должностного лица местного самоуправления. Не встречается случаев, чтобы устав муниципального образования предусматривал избрание на муниципальных выборах двух (или большего числа) выборных должностных лиц местного самоуправления.

Статус депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления урегулирован ст. 40 Федерального закона № 131 – ФЗ. На главу муниципального образования (как на депутата, если он избран представительным органом, или на выборное должностное лицо местного самоуправления, если он избран непосредственно населением) действие этой статьи распространяется в части, не урегулированной ст. 36 указанного Федерального закона.

3.2. Срок полномочий выборных лиц местного самоуправления

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15 – П Конституционный Суд РФ указал на недопустимость установления конкретных сроков полномочий представительных органов местного самоуправления законами субъекта РФ. Выбрать в рамках требований Федерального закона конкретный срок полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления – прерогатива муниципального образования.

Федеральный закон от 12 июня 2002г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ) предусматривает единый день голосования на региональных и муниципальных выборах. Поэтому он определяет, что днем окончания срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, а в случае, если предыдущие выборы проводились осенью – второе воскресенье октября указанного года (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва – день голосования на указанных выборах). Согласно ч.4 ст.82 Федерального закона № 67-ФЗ допускается законом субъекта РФ однократное не более чем на один год продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте РФ.

Полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность вновь избранного должностного лица. Полномочия главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава, (он не является выборным должностным лицом местного самоуправления) начинаются со дня его избрания главой муниципального образования (если уставом муниципального образования или регламентом представительного органа не предусмотрено иное) и прекращаются с момента прекращения его полномочий депутата (т.е. со дня начала работы представительного органа нового созыва). Данные правила обеспечивают непрерывность работы органов и должностных лиц, ответственных за решения вопросов местного значения. Уставы муниципальных образований обычно предусматривают вступление в должность избранного населением главы муниципального образования в торжественной обстановке, после принесения им присяги.

Депутату представительного органа муниципального образования, выборному должностному лицу местного самоуправления на срок его полномочий обычно выдается удостоверение, подтверждающее его статус. Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования могут ыть предусмотрены специальные нагрудные знаки (так называемые "депутатские значки" и т.п. ) для выборных лиц местного самоуправлении.

Согласно ч.4 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Этому положению корреспондирует норма ч.8 ст.44 указанного Федерального закона, согласно которой изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Полномочия выборного лица местного самоуправления могут прекращаться не только в связи с истечением их срока, но и досрочно. Федеральный закон № 131-ФЗ указывает следующие основания прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления:

1) объективные основания, не зависящие от воли лица: смерть; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим;

2) отставка по собственному желанию;

3) основания, зависящие от воли соответствующего лица: выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, прекращение гражданства;

4) наступление юридической ответственности: вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; отзыв избирателями. Следует отметить, что полномочия выборного лица, которому назначено уголовное наказание, не связанное с лишением свободы, прекращаются, однако это не препятствует ему баллотироваться на назначенных в связи с этим досрочных выборах.

Для депутата представительного органа муниципального образования дополнительным основанием прекращения полномочий является также досрочное прекращение полномочий представительного органа. Причем такое прекращение полномочий может быть связано как с ответственностью представительного органа (его роспуск), так и с объективными обстоятельствами (утрата поселением статуса муниципального образования, его преобразование, неправомочность представительного органа в связи со сложением частью депутатов своих полномочий и др.). Самороспуск представительного органа муниципального образования может осуществляться в порядке, определенном уставом муниципального образования. Процедура самороспуска не может быть упрощенной, устав обычно допускает принятие такого решения квалифицированным большинством голосов (2/3). Возможно и требование о том, чтобы такое решение принималось депутатами единогласно. В любом случае прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий всех его депутатов.

Для главы муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает следующие дополнительные основания досрочного прекращения полномочий:

1) наступление ответственности: отрешение от должности высшим

должностным лицом субъекта РФ (ст.74); удаление в отставку представительным органом муниципального образования (ст.74.1);

2) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по

состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

3) изменение статуса муниципального образования (утрата поселением

статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; преобразование муниципального образования;

увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом).

Могут устанавливаться иные случаи досрочного прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления. Так, в переходный период, связанный с поэтапным введением положений данного федерального закона, предусматривались случаи досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с территориальной реорганизацией местного самоуправления. Досрочно в судебном порядке могут прекращаться полномочия выборных лиц местного самоуправления, которые в нарушение установленных федеральным законом ограничений занимают должности или осуществляют деятельность, несовместимые со статусом выборного должностного лица местного самоуправления. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ не указывает такого основания прекращения полномочий, судебная практика подтверждает эту возможность.

Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований не могут дополнять перечень оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления. Уставы муниципальных образований должны отражать соответствующий перечень предусмотренных федеральным законом оснований и могут конкретизировать процедуру прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления (п.7 ч.1 ст.44 Федерального закона № 131-ФЗ).

3.3. Особенности осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления на постоянной основе

Федеральный Закон № 131-ФЗ в ч.5 ст.40 установил, выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с данным федеральным законом и уставом муниципального образования. Таким образом, вопрос об осуществлении соответствующими лицами своих полномочий на постоянной основе определяется уставом муниципального образования. Очевидно, что глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, должен осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Какие-то исключения из этого правила возможны в небольших поселениях.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия как правило на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа составляет менее 10 человек, – 1 депутат. Председатель представительного органа, избранный из состава депутатов, входит в общее число депутатов представительного органа муниципального образования, имеющих право осуществлять свои полномочия на постоянной основе. В случае, если указанные 10 процентов не составляют целого числа, не могут использоваться правила округления чисел. Например, при общей численности депутатов представительного органа муниципального образования в 19 человек только 1 депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Иное будет прямым нарушением требования ч.5 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ, т.к. 2 депутата составят более 10 процентов от установленной численности.

Конституционный Суд РФ в ряде своих актов указал, что существование подлинно народного представительства обеспечивается в том числе организационной структурой представительного органа; регламентация деятельности депутатов, работающих в нем на постоянной основе или без освобождения от основной производственной или служебной деятельности, должна гарантировать их равный статус и равное влияние депутатов, относящихся к различным частям депутатского корпуса, на принятие решений. Необходимо установить надлежащие правовые основания и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по персональным вопросам о работе депутатов на постоянной основе произвольных, субъективных решений. Нормы, представляющие возможность работы на постоянной основе не всем депутатам, а только тем из них, кто избран на руководящие должности в данном органе, – в отсутствие установленных специальных процедур принятия о формировании действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса – не гарантирует право депутатов осуществлять депутатские полномочия на профессиональной постоянной основе, поскольку при наличии заявления депутата и соответствующих бюджетных ассигнований не обеспечивают всем депутатам равные возможности, допуская предпочтение для тех из них, кто избран на указанные в этих нормах должности. Такого рода нормы не могут служить основанием ограничения названного права (Определения от 9 апреля 2002г. № 162-О, от 11 мая 2004г. № 139-О, от 7 октября 2005 г. № 341-О, от 4 июня 2007г № 384-О и др.).

Эти правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные применительно к депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, можно спроецировать на органы народного представительства в целом. Таким образом, персональные решения о работе тех или иных депутатов представительного органа муниципального образования на постоянной основе должны приниматься самим представительным органом (а не его председателем) на основе демократических процедур, исключающих какую либо дискриминацию депутатов (т.е. произвольные решения или необоснованную правовую дифференциацию).

3.4. Ограничения, связанные со статусом выборных лиц местного самоуправления

Статус выборных лиц местного самоуправления предполагает наличие не только прав, необходимых для осуществления публичных функций, но и определенных запретов и ограничений. Такие ограничения встречаются в правовых системах большинства демократических государств. Европейская хартия местного самоуправления требует, чтобы функции и деятельность, не совместимые с мандатом выборного лица, могли устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами (п.3 ст.7).

Установленные в законодательстве Российской Федерации ограничения, связанные со статусом выборного должностного лица местного самоуправления, призваны обеспечить принципы разделения публичной власти на государственную власть и местное самоуправление, разграничения предметов ведения и полномочий органов власти разного уровня, а также не допустить возможности злоупотребления полномочиями выборного лица. Согласно ч.6 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления не могут:

1) быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

2) быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации;

4) занимать должности государственной гражданской службы;

5) занимать должности муниципальной службы;

6) одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования (за исключением случаев делегирования в соответствии с уставом муниципального района глав поселений в представительный орган муниципального района).

Следует отметить, что указанные ограничения относятся к главе муниципального образования, избранному непосредственно населением на муниципальных выборах, независимо от того, является ли он главой местной администрации или исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п.9 ст.4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти.

Согласно ч.7 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляющие на постоянной основе депутат, член свои полномочия, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч.9.1 Федерального закона № 131-ФЗ депутат представительного органа муниципального образования, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представителя) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. Это ограничение процессуальной правоспособности введено в целях недопущения использования статуса выборного должностного лица местного самоуправления в целях, не относящихся к предметам ведения муниципального образования.

Согласно абзацу четвертому ч.6.ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования (за исключением случаев делегирования в соответствии с уставом муниципального района депутатов представительных органов поселений и глав поселений в представительный орган муниципального района).

Согласно ч.7 ст.83 данного Федерального закона этот запрет не распространяется на депутата представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления, избранных на муниципальных выборах, назначенных до 1 февраля 2006 года (в переходный период одно лицо могло замещать выборные муниципальные должности в ранее существовавшем и во вновь образованном муниципальных образованиях).

Федеральный закон от 28 августа 1995г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускал

введение законами субъектов РФ дополнительных ограничений, связанных предусмотрены федеральным законом. Федеральный закон № 131-ФЗ не допускает такой возможности. Перечень указанных ограничений не может расширяться ни законами субъектов РФ, ни уставами муниципальных образований.

Рассматриваемые ограничения, связанные со статусом выборного лица местного самоуправления, не являются ограничениями избирательных прав граждан, поскольку они не препятствуют реализации быть избранными и лишь требуют в случае избрания оставить должность или прекратить деятельность, несовместимые со статусом выборного лица.

В отличие от ограничений, связанных со статусом выборного лица местного самоуправления (т.н. условий несовместимости), запреты на участие в муниципальных выборах в качестве кандидатов (т.н. условия неизбираемости) являются ограничениями пассивного избирательного права.

Эти запреты установлены в ст.4 Федерального закона № 67 – ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Не имеют права быть избранными граждане:

1) признанные судом недееспособными;

2) содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

3) имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации;

4) осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

5) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

6) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

7) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом "ж" пункта 7 и подпунктом "ж" пункта 8 статьи 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Законодательством не допускаются ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина на территории муниципального образования, или требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории. К выборному лицу местного самоуправления не могут предъявляться требования о том, чтобы он был зарегистрирован по месту жительства соответствующего муниципального образования.

Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд. Количество сроков замещения должности депутата представительного органа муниципального образования ограничиваться не может. При наличии вступившего в силу решения суда о лишении гражданина права занимать муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на муниципальных выборах, если голосование на них состоится до истечения указанного срока.

3.5. Муниципальная служба в Российской Федерации

Муниципальная служба в Российской Федерации – согласно п.1 ст.2 Федерального Закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", это профессиональная служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Все должности в структуре органов местного самоуправления подразделяются на:

1. муниципальные должности (депутаты представительного органа

местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);

2. Должности муниципальной службы – должности в органе

местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1. высшие должности муниципальной службы;

2. главные должности муниципальной службы;

3. ведущие должности муниципальной службы;

4. старшие должности муниципальной службы;

5. младшие должности муниципальной службы;

Законами субъекта РФ утверждаются реестры должностей муниципальной службы, в которых закрепляется конкретный перечень наименований должностей муниципальной службы в данном субъекте, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и местных традиций.

Правовое положение (статус) муниципального служащего:

1. Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в

порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

2. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению

деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Муниципальные служащие имеют особый правовой статус, схожий со статусом государственных служащих.

Законодательством, уставами муниципальных образований и иными нормативными актами местного самоуправления определяются права и обязанности, ответственность муниципальных служащих, гарантии их деятельности, ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы.

При проведении выборов и референдума для муниципальных служащих устанавливаются специальные ограничения. Они не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения – не могут привлекать лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, для осуществления в служебное время деятельности, способствующей выдвижению или избранию; осуществлять сбор подписей, проводить агитацию в ходе служебных командировок.

Муниципальные служащие не могут пользоваться преимущественным правом доступа к средствам массовой информации, а также использовать материальные и организационно-технические средства, обеспечивающие выполнение их должностных обязанностей, в целях проведения сбора подписей и предвыборной агитации. Муниципальные служащие, зарегистрированные кандидатами, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей.

Подтверждение возможности существования такого мнения основывается на том, что муниципальная и государственная служба тесно взаимосвязаны, что закрепляется ст.7 ФЗ "О государственной гражданской службе", из которой следует следующее:

Взаимосвязь гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

3.6. Муниципальная служба в Москве

Закон города Москвы от 22 октября 2008 года № 50 "О муниципальной службе в городе Москве" регулирует отношения, связанные с организацией муниципальной службы, поступлением на муниципальную службу, условиями и порядком прохождения и прекращения муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих муниципальных образований в городе Москве.

Поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора (контракта). При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Замещение должности Руководителя муниципалитета по контракту предусматривает обязательное проведение конкурса. Порядок проведения конкурса на замещение должности Руководителя муниципалитета по контракту устанавливается Советом депутатов (муниципальным Собранием).

Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий контракта, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта контракта не позднее чем за 20 дней проведения конкурса. Также статьей 20.1 данного Закона устанавливаются условия контракта для Руководителя муниципалитета.

В соответствии со ст.31 Закона города Москвы от 22 октября 2008 года № 50 помимо установленных федеральным законодательством основных государственных гарантий, муниципальному служащему предоставляются гарантии в соответствии с указанным законом, иными законами города Москвы, уставами муниципальных образований.

В целях реализации законодательства Российской Федерации и законодательства города Москвы о муниципальной службе, например, в муниципальном образовании Беговое приняты следующие правовые акты:

- Положение о порядке оплаты труда муниципальных служащих внутригородского муниципального образования Беговое в городе Москве;

- Положение о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим внутригородского муниципального образования Беговое в городе Москве;

- Положение о комиссии по трудовым спорам внутригородского муниципального образования Беговое в городе Москве;

- Порядок ведения реестра муниципальных служащих внутригородского муниципального образования Беговое в городе Москве;

- Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов в муниципалитете внутригородского муниципального образования Беговое в городе Москве;

- Кодекс этики и служебного поведения муниципальных служащих муниципалитета внутригородского муниципального образования Беговое в городе Москве" и др.

3.7. Правовые акты органов местного самоуправления

Осуществление местного самоуправления как самостоятельной деятельности населении и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения требует создания целостной, разветвленной системы муниципальных правовых актов. Сложность муниципального правового регулирования обусловлена комплексностью задач, решаемых органами местного самоуправления, тем, что муниципальное правовое регулирование затрагивает различные правоотношения во всех сферах общественной жизни, пересекается с нормами различных отраслей права. Местное правотворчество должно базироваться не только на законодательстве в сфере местного самоуправления, но и на отраслевых правовых нормах, причем как федерального, так и регионального уровня, с учетом федеративной природы Российского государства. Правоотношения в сфере местного самоуправления регулируются только на федеральном уровне более чем законами.

При разработке и принятии муниципальных правовых актов помимо норм законов приходится учитывать также и нормы Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных правовых актов. При этом действующее законодательство предусматривает достаточно широкий спектр вопросов, которые должны регулироваться на муниципальном уровне.

Вся совокупность нормативных и ненормативных (индивидуальных) актов муниципального образования и установленные между ними взаимосвязи представляют собой систему муниципальных правовых актов.

В соответствии со статьей 43 Закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят:

- устав муниципального образования;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования;

- постановления и распоряжения главы местной администрации;

- правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Система муниципальных актов предусматривает не только перечень входящих в нее актов, но и правовые взаимосвязи между ними, "иерархию" правовых актов.

Оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан) и устав муниципального образования являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов и имеют прямое действие (непосредственно применяются).

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Особую роль в обеспечении системности муниципальных правовых актов должны играть уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления, определяющие:

- виды муниципальных правовых актов, издаваемых в конкретном муниципальном образовании;

- взаимосвязь, юридическое соотношение силы различных актов (в зависимости от вида актов, принявшего органами должностного лица, срока издания и других значимых факторов;

- порядок ведения учета издаваемых актов, реестра муниципальных правовых актов, их систематизации и, при необходимости, кодификации;

- полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию правовых актов;

- порядок принятия актов;

- порядок официального опубликования (обнародования) актов;

- порядок вступления в силу.

Исключительно важно в названных документах установить правила для сопоставления юридической силы тех или иных муниципальных правовых актов. Это касается и соотношения решения населения и Устава муниципального образования. Очевидно, что по способу принятия, а также по степени важности вопросов, выносимых на референдум (сход граждан), решения, принятые на референдуме (сходе) в процессе прямого волеизъявления источника власти – населения должны иметь высшую юридическую силу даже по отношению к уставу муниципального образования. Это означает, что в случае противоречия устава решению, принятому на референдуме (сходе граждан), должно применяться последнее.

Статьей 45 Закона № 131-ФЗ установлено правило, согласно которому, если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сход граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Названная ситуация с необходимостью издания муниципального правового акта, обеспечивающего реализацию решения референдума (схода), может быть проиллюстрирована на примере установления на референдуме структуры органов местного самоуправления поселения. Решение о структуре должно быть включено в устав муниципального образования.

Представительный орган, в чью компетенцию входит принятие устава муниципального образования, в течение 15 дней после вступления в силу решения референдума должен установить срок, в который будут подготовлены соответствующие статьи (поправки в статьи) устава муниципального образования и (или) принято решение об утверждении Устава (внесении изменений в Устав).

Закон устанавливает ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, главы администрации за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации принятого на референдуме (сходе) решения: нарушение срока является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением, увольнения главы местной администрации, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Тем самым законодатель подчеркивает исключительную юридическую значимость прямого волеизъявления населения.

На референдум могут выноситься различные вопросы, имеющие важное значение для муниципального образования. Закон прямо не указывает перечень вопросов, выносимых на референдум, однако один случай, когда вопрос может быть урегулирован исключительно решением референдума (схода), указывается. Это введение и использование разовых платежей граждан для решения конкретных вопросов местного значения – средств самообложения граждан. Никакими иными актами введение и определение цели использования средств самообложения регулироваться не может.

Федеральный закон № 67 – ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вводит ограничения на вынесение на референдум ряда вопросов. Например, не могут выноситься на референдум вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, о принятии или изменении финансовых обязательств муниципального образования и некоторые другие.

Выводы

Местное самоуправление играет важную социально-экономическую роль в современной России. В его задачу входит своевременное и полное оказание услуг местному сообществу, развитие экономического и социального потенциала местного сообщества, налаживание связей в обществе.

Выступая в качестве нижнего уровня власти, местное самоуправление обладает всей полнотой власти на данной территории и несет ответственность за происходящее на ней.

Однако, несмотря на признанную значимость данного института, нельзя утверждать, что его становление в России завершилось, Этот процесс происходит тяжело и противоречиво, с периодическими отклонениями от первоначально заданного курса, сталкиваясь на своем пути с разными трудностями, как то несовершенство законодательства, отсутствие демократических традиций в обществе, низкая правовая и политическая культура и т.д.

В современных условиях местное самоуправление, с одной стороны, зависит от центральных властей (прежде всего в финансовом плане), а с другой – служит легитимным выразителем идей местных сообществ, что порождает его двойственный характер и разнообразие в оценках.

Без развития самоуправления, без возрождения социальной активности, инициативы и ответственности граждан невозможно осуществление никаких позитивных и жизненно важных изменений в социальной, экономической, политической сфере, стабильное и поступательное развитие страны.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) – М.:АСТ Арстель,2006.

2. Федеральный Закон от 06.102003 № 131-ФЗ (ред.с изменениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

3. Федеральный Закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

4. Федеральный Закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

5. Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

6. Закон города Москвы от 14.07.2004 № 50 "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)".

7. Закон города Москвы от 28.09.2005г № 47 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав".

8. Закон города Москвы от 25.10.2006г № 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными государственными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства".

9. Закон города Москвы от 26.12.2007г № 51 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными государственными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства".

10. Закон города Москвы от № 39"О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы".

11. Постатейный комментарий к Федеральному Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Под общ.ред.проф. В.И.Шкатуллы. М.,2005.

12. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации, М.2007.

13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И.. Муниципальное право Российской Федерации, М.2004.

14. Савранская О.Л. О вопросах местного самоуправления "Государственная власть и местное самоуправление". 2006, № 3.

15. Фадеев В.А. Муниципальное право России. – М.: Юрист,2006

16. Государственное и муниципальные управления. Под редакцией Уткина Э.А.,2001 г.

17. Актуальные вопросы развития муниципальных образований. Под ред.: И.Н.Барцица, В.В.Бакушева. М.2008.

18. Представительные органы муниципальных образований. Под ред. М.И.Гранкина. М.2006.

19. Сергеев А.А., доктор юридических наук, директор Независимого института выборов, 2010 г.