ODiplom // ГМУ // 18.01.2013

Роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством

Роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством.

В широком смысле местное самоуправление, а, следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением. Более точно, поскольку мы имеем ввиду управление в границах муниципального образования, речь должна идти не о населении вообще, а о жителях конкретной локальной территории. Существуют различные термины для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими интересами (территориальный коллектив, община, коммуна и т.п.); мы используем в своих рассуждениях термин "местное сообщество" как уже получивший некоторое устойчивое распространение.

Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В каждом конкретном случае территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций ( так, в соответствующих законах республик в составе РФ зачастую используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п., не меняющие однако принципа территориального или поселенческого объединения населения – местного сообщества), а также с учетом способов хозяйствования (кочевое, хуторское хозяйство), географических особенностей и сложившейся коммунальной и социальной инфраструктуры.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Классификация органов местного самоуправления

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они являются определенным приемом, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо "объективные" основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъекта управления муниципальным хозяйством мы удем использовать следующие основания для классификации этих органов:

– по способу образования;

– по назначению (степени специализации);

– по предметам ведения;

– по способу принятия решений;

– по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, разве что следует отметить обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании как один из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п..

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания – способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, конституция) или местным (устав муниципального образования).

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения "отраслевые" органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Вводимые нами основания классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством.

При этом речь не идет о том, что под каждую функцию необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или, соответственно, отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием – отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Деление по предметам ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаны его учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия для нас существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления – населения муниципального образования (местного сообщества), – мы приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, разработке проекта развития муниципального образования (поэтому мы используем термин "проектная функция") и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому – "программная функция"), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов – представительные и исполнительные. Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе, и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в "чистом виде" мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты как совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, "вырождение" органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (этот случай был указан выше – сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом мы различаем в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты) есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по своему качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.

Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, мы не можем однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а должны каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно "в чистом виде" выделить "абсолютно представительные" и "абсолютно исполнительные" органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, но представляющих интерес различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).

Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации: по способу образования, по назначению, по предметам ведения, по способу принятия решений, по типу исполняемых функций, – а также некоторые другие. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования – выборный, по назначению – орган общего назначения, по предметам ведения – решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений – коллегиальный, по типу исполняемых функций – представительный.

Структура органов местного самоуправления

В практической деятельности очень важно решение задачи построения на основе применения различных классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Эта задача более сложна, но также разрешима. Алгоритм решения этой задачи будет следующим. Устанавливаются характеристики объекта управления (в нашем случае муниципального хозяйства); по отношению к объекту в целом и к его составляющим устанавливается перечень функций управления; определяется, каким образом каждая функция наиболее эффективно исполняется и какими характеристиками в соответствии с классификациями должны обладать исполняющие эту функцию органы; путем интеграции и агрегирования функций определяются органы, образующие структуру; устанавливаются отношения и взаимосвязи этих органов; окончательно формируется система органов местного самоуправления. Конечно, реализация этого алгоритма многократно сложнее его описания, и есть необходимость иллюстрировать применение алгоритма хотя бы частным и упрощенным примером. Но даже такой пример может служить предметом отдельного научного исследования и не может быть рассмотрен в рамках настоящей работы.

Здесь мы можем поставить перед собой задачу выявления на основе обобщенной практики укрупненных моделей организационных структур управления муниципальными образованиями, на базе которых могут формироваться структуры органов местного самоуправления, соответствующие конкретным объектам управления.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления – представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица;

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа;

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании мы будем использовать в отношении структурных единиц наименования "мэр", "совет", "администрация").

Модель "сильный мэр – совет"

Отметим характерные особенности этой модели. Мэр и совет избираются всем населением. "Сильным" мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

Модель "слабый мэр – совет"

В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. "Слабость" его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет право вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Модель "совет – управляющий"

В модели "совет – управляющий" должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Модель "городская комиссия"

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель "мэр – собрание"

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель "мэр – собрание" может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать "староста – сельский сход". Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае назначаться или выбираться казначей.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и "гибридные" модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Принципы построения структуры органов местного самоуправления

Любая управленческая деятельность подразумевает под собой наличие ряда обязательных элементов. Прежде всего, она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений. С точки зрения этапности нам необходимо выделить следующие этапы:

1. Аналитический этап. На котором происходит анализ проблемы, вычленяются возможные пути ее решения.

2. Этап постановки задачи. На этом этапе происходит вычленение приоритетов деятельности.

3. Этап принятия управленческого решения. На этом этапе определяется технология и алгоритм решения задачи, устанавливаются конечный и промежуточные результаты.

4. Этап исполнения решения. В ходе этого этапа происходит конкретная деятельность по реализации управленческого решения.

5. Этап оценки результатов. В ходе этого этапа проводится анализ результатов деятельности с точки зрения соответствия полученных результатов, и сам этот этап предшествует очередному аналитическому этапу и новому циклу.

Не менее важным является и то, что управленческие решения напрямую зависят и от вида или характера принимаемых решений. Другими словами, каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы, что структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

– процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

– комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

– завершенность и поступательность развития.

Наиболее важным является процесс внедрения целевых программ в регионах.

С 1 января 2009 года вступили в силу изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в том числе в части разработки и формирования долгосрочных целевых программ.

Программно-целевой подход в рыночной экономике характеризуется следующими особенностями:

Необходимость его дополнения методами стимулирования, повышающими заинтересованность в выполнении социально-экономических программ.

Процесс доведения заданий до исполнителей программ является объектом договорных отношений между органами местного самоуправления и коммерческими организациями.

Программно-целевой метод предусматривает принятие и реализацию целевых программ, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития муниципального образования.

Процесс формирования целевой программы должен включать следующие этапы:

– Аналитический этап;

– Определение стратегии;

– Формирование программы;

– Оценка финансовых и ресурсных возможностей.

Целевая программа по своей сущности должна являться адресным документом, в котором должны быть сбалансированы используемые ресурсы, по исполнителям и срокам завершения. Таким образом, в целевой программе интегрируется полный комплекс научно-исследовательских, социальных, экономических, организационно-хозяйственных, производственно-технических и других мероприятий, направленных на решение одной или нескольких народнохозяйственных задач.

Следует подчеркнуть, что с точки зрения контроля и оценки эффективности, целевая комплексная программа характеризуется четко выраженными конечными результатами в виде набора программных показателей, определяемых исходя из целевых нормативов. Программа развития муниципального образования позволяет учесть технические, материальные и трудовые ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей. Однако чаще всего муниципальные образования ограничены в материальных ресурсах. Возникает целесообразность использования механизмов дополнительного ресурсного обеспечения муниципального образования, таких как:

Средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения вопросов местного значения);

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

Привлечение средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней;

Муниципальные заимствования. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных облигаций.

Создание межмуниципальных хозяйственных обществ.

Образование некоммерческих организаций муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Центральное место в реализации функций государственного управления на региональном уровне в настоящее время принадлежит целевым программам социально-экономического характера. К числу таковых относятся как комплексные программы хозяйственного и социального развития регионов, так и отдельные программы, нацеленные на решение конкретных задач, многие из которых носят, тем не менее, разносторонний экономический и социальный характер. Это, в частности, относится и к региональным программам развития и государственной поддержки малого предпринимательства. Формально такими программами ныне располагает большинство субъектов РФ. Более того, новым Федеральным законом 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", принятым в июле 2007 г., федеральным, региональным и муниципальным программам отведена роль ключевого инструмента выработки и реализации национальной политики в отношении отечественного малого и среднего предпринимательства. В этой связи требования к названным программам и к их роли в единой системе управления экономикой на региональном уровне ныне еще более возрастают, но далеко не всегда действующие программы этим требованиям в полной мере отвечают.

Выводы

текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются в более широких целях и для решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, – причем не всегда можно четко разделить эти задачи.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи – определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Литература

1. Авдеева Т. Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и типология. – Краснодар: Эко-инвест. – 2001

2. Воронов Г. А. Муниципальное хозяйство и управление (проблемы теории и практики). – М.: Финансы и статистика. – 2002.

3. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством –М.: Московский общественный научный фонд, 2007

4. Захарова Ж.А. Программно-целевой подход как инструмент согласования оперативного и стратегического управления муниципальным образованием // Экономика региона (электронный научный журнал)

5. Муниципальный менеджмент / Под ред. проф. Т. Т. Морозовой. – М.: ЮНИТИ-ДАНА. – 2007

6. Цицин П. Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения. – М., 2002.

7. Шугрина Е.С.Муниципальное право Российской Федерации – М.: Проспект, 2010

8. Юрский А.М. Государственное и муниципальное управление- М.: Прогресс, 2010