Понятие института омбудсмена
Во Франции действует исполнительный омбудсмен, который является непосредственно органом исполнительной власти, наделенный всеми соответствующими правами и полномочиями. В Швеции действует парламентская модель омбудсмена.
Омбудсмен является частью законодательной власти. Изучение особенностей омбудсмена в этих странах позволит адекватно перенять опыт по правовому регулированию работы института омбудсмена и предвидеть перспективы дальнейшего развития в России.
В современном мире все большее число политических институтов и практик не создаются исходно в конкретной стране, а передаются, переносятся из других стран. Однако типы такого переноса сильно различаются между собой, также как соотношение участвующих в этом переносе внутренних и внешних факторов. Хорошим примером для сравнительного изучения процессов переноса новых политических институтов является институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека), который возник в Швеции в начале позапрошлого века, а начиная с 60-х гг. века прошлого быстро распространился под различными названиями (защитник народа, комиссар по делам администрации, медиатор) по всему миру.
Необходимо иметь четкое представление об институте омбудсмена и его основных особенностях. По словам Мартена Остинга "омбудсмен – это общественная должность, задача которой заключается в изучении поведения государственных организаций и их персонала при выполнении ими обязанностей в отношении членов общества и вынесении суждений об этих действиях. Исследования и возможное вмешательство омбудсмена нацелены, в отдельных случаях, на помощь в решении проблем во взаимоотношениях между гражданами и органами государственной власти. В рамках последующего контроля его анализ и возможные рекомендации частично нацелены на предотвращение возникновения подобных случаев в будущем" [1].
Омбудсмен – это защитник гражданских прав – охраняет как публичные, так и личные интересы, частную сферу жизни. Благодаря его деятельности нейтрализуется настороженное отношение граждан к администрации, восстанавливается и поддерживается их вера в справедливость власти. Даже незначительный урон, нанесенный личности, создает напряженность в ее взаимоотношениях с государством. Омбудсмен, являющийся "голосом разума и сознания", примиряет эти противоречия, поэтому восстановительный и политический эффекты деятельности омбудсмана являются весьма значительными.
(Грудцына Л. Ю.)
Общие черты института омбудсмена согласно Н.Ю.Хаманевой
Итак, институт омбудсмена в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью.
Предпосылки создания института омбудсмена в Европейских странах
Институт омбудсмена был создан в начале XIX столетия в Швеции. Он полчил широкое распространение после второй мировой войны в европейских странах и других регионах мира [2].
Среди факторов побудивших ввести должность омбудсменов в Европейских странах, таких как Швеция и Франция обычно выделяют те, которые нашли отражение на рисунке ниже.
Ключевые факторы создания института омбудсмена в Европе
В отличие от канцлера, омбудсмен юстиции выходил из-под опеки короля и становился подотчетен парламенту, который его избирал и которому он должен был представлять ежегодный доклад о своей деятельности, будучи в своей деятельности независимым и не подчиняющимся никому, кроме закона. В сферу его компетенции входил надзор за администрацией, юстицией и даже Церковью [3].
Важнейшим фактором, стимулирующим развитие института омбудсмена в Швеции и Франции, является то, что политические взгляды могут воспрепятствование справедливому рассмотрению жалоб о нарушении прав человека. В теории прав человека первенство политических норм перед правовыми создает почву тоталитарным режимами. Права человека являются ограничителем политической власти, выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением.
Объединение в рамках концептуально единой и целостной службы нескольких независимых Омбудсменов, произошедшую в ходе вышеуказанных реформ, на практике породило серьезную проблему общего руководства и координации деятельности всех Омбудсменов. Необходимо отметить эволюцию подходов к решению этой проблемы: после реформы 1968 г. была учреждена должность Административного шефа, который помимо собственной сферы юрисдикции ведал вопросами организации и управления службы в целом, но после изменений внесенных в Конституцию парламентским Актом 1986 должность Административного шефа была упразднена и вместо этого из четырех Омбудсменов стал избираться Главный Омбудсмен, деятельность которого тем не менее ни в коей мере не ограничивает независимость трех других Омбудсменов [4].
Другой интересной тенденцией в эволюции государственной системы Швеции в 70–90 годы ХХ в., связанной с деятельностью института Омбудсмена Юстиции стало появление так называемых "правительственных" омбудсменов – должностных лиц, назначаемых правительством и ответственных за определенные наиболее проблемные области социальной и политической сферы.
Таким образом, шведскому омбудсмену предоставлены достаточно широкие полномочия по расследованию нарушений государственными органами и их должностными лицами прав граждан. Особенность шведского опыта омбудсмена состоит в том, что он имеет полномочия разбирать жалобы против судов, вплоть до вынесения обвинения в отношении членов Верховного суда. В настоящее время все парламентские уполномоченные работают с учетом условий, характерных для их стран, поэтому организация и способы функционирования института омбудсмена различны.
Начавшаяся в середине 70-х годов ХХ века третья волна демократизации, крушения авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института омбудсмена в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения [5].
Институт омбудсмена оказался важным механизмом, способствующим этому переходу. С одной стороны это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны он помогал решению проблем простых граждан. Наконец, и сам он был в большинстве случаев чистой формой "власти авторитета", так как он не обладал характеристиками "власти силы". И само его наличие в системе властных институтов свидетельствовало и свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в пост-франкистской Испании институт омбудсмена получил название Защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку [3].
Отдельно следует упомянуть об институте омбудсмена во Франции. Это обусловлено высоким уровнем успешности деятельности омбудсменов или как во Франции принято называть "медиаторов". Проблемы, на которых акцентирует свое внимание институт омбудсменов во Франции отражены на рисунке.
Проблемы, на которых акцентирует свое внимание институт омбудсменов во Франции
Функции института омбудсмена на примере Швеции и Франции
Важной функцией института омбудсмена, особенно в поставторитарных странах, стала функция "моста между обществом и властью", функция посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмена становится своеобразным "дружелюбным интерфейсом" государственного механизм [5].
При реализации такой функции крайне важным является конструктивное сотрудничество с общественными организациями, особенно с теми, которые так же, как и омбудсмен, защищают права простого человека, т.е. с правозащитными организациями.
В случае Швеции необходимы предварительные разъяснения отношений, существующих между правительством и администрацией.
Это один из основных факторов, определяющих сущность и функции омбудсмена. В Швеции наблюдается резкое разделение между политиками и администрацией. Есть две четко определенные группы: король, его советники и министры, с одной стороны, и администрация как таковая, с другой.
Что касается короля, то он как глава государства целиком остается вне всякого надзора со стороны омбудсмена юстиции, равно как и министры при принятии и осуществлении решений политического характера, которые, естественно, касаются администрации как общие указания для ее деятельности.
После долгой исторической борьбы с королевской властью чиновники добились надежного положения и несменяемости в должностях. Они располагают большой свободой действий под свою полную ответственность, и в этих условиях контроль со стороны омбудсмена становится совершенно необходимым п.
В Швеции компетенция омбудсмена охватывает всех должностных лиц и представителей государственной власти, наделенных ответственностью в силу своих обязанностей.
Подобная личная ответственность распространяется и на всех государственных служащих, подчиненных иерархическому порядку, работников учреждений, защищающих общественные интересы, а также на внештатных сотрудников.
На практике это длинное перечисление имеет вид предельно точного перечня.
С другой стороны, омбудсмен контролирует не только отношения администрируемый – чиновник, но и жалобы последнего в его внутренних отношениях с администрацией – чисто служебных внутренних проблемах, составляющих важную часть его деятельности.
Со временем сфера компетенции, изначально ограниченная центральной администрацией и ее служащими, существенно изменилась. В нее были включены служащие местной администрации.
Позднее комиссия Beckman решила вопрос, предложив включить в сферу надзора со стороны омбудсмена муниципальных чиновников, должностные обязанности которых предполагают принцип полной ответственности. На основе такого подхода Риксдаг принял закон от 24 мая 1957 года, изменивший статью 96 Конституции Швеции.
Таким образом, вне контроля омбудсмена остаются члены выборных муниципальных и общинных советов. В отличии от них, представители территориальных органов и члены муниципалитетов и ведомственных комиссий ему полностью поднадзорны, за исключением уже указанных лиц.
Наконец, следует также отметить, что действия омбудсмена юстиции распространяются на суды и Церковь. Хотя этот факт может показаться анахроничным и труднообъяснимым с точки зрения принципа разделения властей, на деле суды не стали из-за этого менее свободными и независимыми в своей деятельности.
В настоящее время омбудсмен контролирует прокуратуру, магистратов низшей юрисдикции, власти пенитенциарных заведений, а также полицию и вообще всю администрацию системы юстиции. Контроль более ограничен и тонок в отношении Верховного и Верховного административного судов, поскольку омбудсмен может критиковать лишь их судебные акты и только в случае вынесения явно несправедливого приговора, противоречащего формальным законам и фактам. При таких условиях члены Верховного суда оказываются практически вне критики.
Официальная государственная Церковь, то есть лютеранская, также считается по сути государственной службой, получая значительные бюджетные дотации. Поэтому и ее деятельность находится под надзором омбудсмена юстиции, разумеется, за исключением вопросов теологии [6].
Теперь следует определить, кто и каким образом имеет доступ к омбудсмену. Для этого прежде требуется уточнить, что проверка может быть начата омбудсменом двумя способами: по ходатайству стороны или по собственной инициативе.
Действия омбудсмена по собственной инициативе имеют немалое значение. Они могут предприниматься по итогам периодических инспекционных поездок, совершаемых во все административные, судебные и военные органы и учреждения по стране, или, например, просто после внимательного чтения газет.
Но основой деятельности омбудсмена юстиции является, без сомнения, удовлетворение представленных ему исков, то есть в связи с делами, начатыми по ходатайству стороны.
Во Франции медиатор рассматривает жалобы граждан, поданные через членов Парламента. После рассмотрения жалобы медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить вступившее в законную силу решение в установленный им срок, а также возбудить против них дисциплинарное производство или подать жалобу в суд, а также ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела. Однако, даже если медиатор признает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого административного акта. Он может направить в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики, а также зафиксировать это в своем ежегодном докладе, представляемом в Парламент.
Институт французского Посредника имеет особенности, которые заметно отличают его от подлинного института омбудсмена.
Для омбудсмена характерен статус парламентского уполномоченного, который контролирует администрацию при полной независимости своих суждений. Во французском же варианте статья 2 Закона от 3 января ясно устанавливает, что "Посредник назначается сроком на шесть лет указом Совета Министров". Таким образом, совершен поворот на 180 градусов. Отсюда – противодействие Национального собрания и Сената и критика общественности.
Назначаемый Посредник является не "защитником прав и свобод". Компетенция Посредника была разработана с целью обеспечить ее ограниченность – на основе материального понятия общественной службы. "Сфера расследований Посредника определяется не правовой природой или административной структурой учреждения, а тем, возложена ли на него функция общественной службы", заявил сам Посредник г-н Pinay в своем первом докладе20.
Здесь мы сталкиваемся с общим, а не специфическим, или "списочным", как в других странах, принципом определения компетенции омбудсмена. Понятие "общественной службы" при разграничении компетенции неопределенно, ибо в него можно включить деятельность, подпадающую под нормативы частного права и осуществляемую частными лицами, а также классические виды деятельности чиновников. Это дает основание ученым в этом случае вопросить: "На каком принципе будет основываться Посредник при определении того, возложена ли на частную организацию задача общественной службы?"
Два основных фактора определяют возможность проверки французским омбудсменом действий административного органа:
- государственный статус учреждения;
- функции общественной службы (как в административной сфере, так и в торгово-промышленной).
Посредник во Франции определил границы своей компетенции самостоятельно без опоры на законодательство. С учетом "традиционных концепций науки и юриспруденции" был сделан вывод о том, что деятельность общественной службы имеет место в случаях, когда данная организация "занимается удовлетворением потребностей, представляющих общий интерес, или когда осуществляется хотя бы частичный контроль администрации над данной организацией".
С другой стороны, очевидно, что в сферу компетенции Посредника входит деятельность как центральной, так и местной администрации, а также государственных учреждений и организаций, которым поручены задачи общественной службы [7]
Тем не менее, в сфере его компетенции действует ряд ограничений. Прежде всего, должно иметь место нарушение права личности; иными словами, Посредник не вправе рассматривать иски общего характера или жалобы в отношении норм, лежащих в основе данного административного акта. Посредник вправе осуществлять надзор не за нормами, а только за актами, хотя и может предлагать министру или правительству важные, на его взгляд, нормативные изменения.
При всей деликатности вопроса об отношениях Посредника с органами правосудия, как удалось выяснить, все получаемые им жалобы – условно, разумеется, – группируются вокруг следующих моментов:
- отказ в отправлении правосудия;
- материальная ошибка;
- формальный недостаток;
- несправедливое положение в законодательстве;
- уголовное дело, скрытое за гражданским;
- прочие.
Как бы то ни было, Посредник соглашается вмешаться в подобные дела по существу только в двух случаях:
- если судебное разбирательство, невзирая на условия жизни, состояние здоровья или возраст заявителя, чрезмерно затягивается;
- если при изучении дела обнаруживаются уловки администрации, в частности, ее обращение в суд исключительно для задержки решения.
Понятно, что ни под каким предлогом эти действия не должны препятствовать деятельности судьи. Если это так, Посредник должен немедленно их прекратить.
Это, правда, не лишает Посредника возможности, не вдаваясь в существо представленного суду дела, рассматривать жалобы в отношении лиц, участвующих в отправлении правосудия.
Здесь следует отметить эффективность вмешательства Посредника при выявлении медлительности органов административной юстиции. Уместен пример с задержкой в рассмотрении жалоб, поданных в связи с банкротством одного банковского учреждения в Ницце. Посредник, пользуясь предусмотренной законом возможностью выхода на заместителя председателя Государственного совета, поинтересовался обстоятельствами дела и выяснил, что, действительно, общее число заявителей составляло 250 человек – при неравнозначности требований, но что суд в самом деле был загружен работой из-за вскрывшихся спекуляций на Лазурном берегу.
После уточнения всех сопутствующих обстоятельств о факте была извещена инспекция органов административной юстиции.
Тем не менее реформа 1976 года учла эти настроения и разрешила Посреднику направлять рекомендации в адрес причастного к делу органа, а также содействовать ускорению исполнения приговоров.
И наконец, вне компетенции Посредника также находится все, что касается деятельности различных действующих во Франции церквей.
Полномочия и права, которыми наделен Посредник, установлены в статьях 9 и 14 Закона.
В целом, очевидно, что возможности французского омбудсмана в этой области гораздо скромнее тех, что предусматриваются "классической" моделью.
Сразу бросается в глаза, что Посредник не вправе действовать по собственной инициативе. Кроме того, он не может продолжать расследование, если жалобу, по которой оно было начато, отзовут. Потенциальная область его деятельности, таким образом, значительно сокращается.
Права посредника во Франции в рамках института омбудсмена
Следует отметить, что признанной за Посредником функции оказания консультативной помощи правительству все эти права, за исключением двух последних, вполне соответствуют.
Правовые проблемы института омбудсмена на примере Швеции и Франции
В Швеции институт омбудсмена имеет не только долгую историю, но и прочную правовую основу, но совершенствовании нуждается сама схема работы с жалобами. Так в Швеции в соответствии с Конституцией омбудсмены юстиции в не обязаны требовать представления доказательств в подтверждение поданной жалобы, но, как правило, они просят представить максимально возможное количество документов и достоверных сведений, помогающих определить обоснованность заявления. В нем обязательно должны быть имя и адрес заявителя и его подпись.
Статья 7 Инструкции № 928 от 29 декабря 1967 года четко поясняет: "Жалобы надлежит подавать в письменном виде. Если заявитель располагает документом, имеющим значение для прояснения дела, он обязан присовокупить его к жалобе.
Лицо, находящееся в местах принудительного содержания, вправе направить жалобу омбудсменам независимо от ограничений его права на отправку писем или иных документов.
Секретариат обязан выдавать по требованию заявителя подтверждение о получении его жалобы" [8].
Однако, несмотря на гибкий подход к данному вопросу, омбудсмен принимает не все жалобы, так как порой еще не исчерпана возможность обжалования в высший административный или компетентный орган, включая самого канцлера юстиции, о чем омбудсмен юстиции сообщает заявителю, либо сам передает жалобу в другой орган.
Во Франции к основным проблемам правового регулирования института омбудсмена относиться колизионность законодательства. Так, "министры и все представители органов государственной власти обязаны оказывать Посреднику содействие в его работе", – гласит статья 12 Закона. Но из ее второго параграфа вытекает, что указанные министры и выше стоящие власти также должны давать подчиненным чиновникам разрешение на дачу показаний или письменных ответов на вопросы Посредника.
Внутренняя иерархия администрации может стать непреодолимым препятствием на пути расследования. Посредник не обладает здесь даже правом вызвать обычного следователя.
Запрет вышестоящего начальника на дачу показаний его подчиненными может свести на нет работу Посредника. Правда, тогда и вся ответственность переносится на министра. Но это не имеет практически никакого значения, так как отвечать он должен перед парламентом, а парламентское большинство сделает все возможное, чтобы "прикрыть" "своего" министра. О заявителе в этом случае не заботятся [3].
Важной правовой проблемой института медиаторов или Посредников во Франции является тот факт, что при всей деликатности вопроса об отношениях Посредника с органами правосудия, как удалось выяснить, все получаемые им жалобы – условно, разумеется, – группируются вокруг следующих моментов:
- отказ в отправлении правосудия;
- материальная ошибка;
- формальный недостаток;
- несправедливое положение в законодательстве;
- уголовное дело, скрытое за гражданским;
- прочие.
С учетом закона кажется очевидным, что Посредник должен безоговорочно отклонять все подобные жалобы. Однако в его докладе 1974 года говорится: "Как мы знаем, согласно положениям статьи 11 Закона от 3 января 1973 года эти заявления априорно неприемлемы. Однако интерес, который представляют отдельные поднятые в них проблемы, заставил Посредника начать по делу расследование или, по крайней мере, не применять к ним обычной формулы отказа в принятии" [3].
Это вовсе не означает вмешательства Посредника в работу судов, что было бы немыслимо. Просто, основываясь на том, что администрация юстиции также является разновидностью общественной службы, и на беглом изучении дела, Посредник указывает заявителю, какие иные средства воздействия на правосудие им еще не использованы, в частности, вероятно, по незнанию. Таким образом, он косвенно содействует более эффективному отправлению правосудия.
К сожалению, в настоящее время все недостатки, что заметил Посредник в работе французской администрации из достойного критики, сводится к следующему: формализм, неудовлетворительный прием посетителей в государственных учреждениях, пассивное отношение или оставление без ответа обращений граждан, излишняя увлеченность буквой закона, медлительность при выполнении судебных решений, задержки при внедрении дополнительных нормативов в отдельные законы и, наконец, самый частый и классический недостаток – ошибки.
Именно поэтому во Франции отмечается острая необходимость реформирования правовой базы института омбудсмена.
Эффективность института омбудсмена на примере Швеции и Франции
Институт омбудсмена называют "магистратурой убеждения", поскольку он использует "оружие" гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсменов – устранение административного насилия, произвола и бессердечия – не может достигаться принудительными мерами.
В крайнем случае, неудачная попытка убедить администрацию в необходимости исправить акт или решение будет отражена в ежегодном докладе парламенту, а если речь идет о срочном или серьезном вопросе, то в специальном докладе. Парламент решит, какие меры необходимы.
Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмена на выявленные нарушения.
Эффективность усилий омбудсмена во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмена. "Публикация ежегодного доклада вызывает расстройство желудка у центрального правительства и местных властей".
Главная задача Омбудсменов в Швеции состоит в том, чтобы удостовериться, что чиновники правительства, местных органов власти и судов добросовестно исполняют законы Швеции. Основная работа омбудсменов – работа с жалобами граждан. Жалоба может быть направлена Омбудсмену юстиции любым человеком, который считает, что в отношении него представителями органов власти были допущены нарушения закона, независимо от возраста и гражданства. Жалобы не рассматриваются, если заявители сообщают в них о событиях, которые произошли более двух лет назад.
Ежегодно омбудсмены получают 5-7 тысяч жалоб, из них всего 10-15% рассматриваются по существу, остальные не относятся по закону к компетенции омбудсмена либо не соблюдена процедура подачи жалобы. Чаще всего поступают жалобы на социальные службы, чиновников пенитенциарной системы, на нарушение права на информацию, на свободу слова государственных служащих. Жалоба должна быть подана в письменной форме, подписана заявителем. Личный прием граждан Омбудсмены юстиции не ведут. Все жалобы предварительно на определенный период выкладываются в доступном для любого гражданина месте для всеобщего обозрения. Таким образом, все жалобы, становятся официальными документами, следовательно, открыты и доступны для ознакомления любыми лицами. Все жалобы регистрируются, обрабатываются, кодируются. Следователь, которому направлена жалоба на рассмотрение, прежде чем представить заключение по жалобе Омбудсмену, обсуждает план действий по жалобе с руководителем подотдела. Окончательное решение подписывается лично омбудсменом.
Изучив особенности института омбудсмена во Франции, необходимо подчеркнуть его успешность. Институт омбудсмена во Франции делает акцент на трех главных аспектах, которые отражены на рисунке.
Проблемы института омбудсмена во Франции
В отличии от Франции, в Швеции граждане имеют более прямой и достаточно легкий доступ к омбудсмену. Во Франции используют "парламентский фильтр". Данный термин обозначает что омбудсмен получает жалобы и обращения граждан от парламентариев. Мировая практика, особенно последних десятилетий, подтвердила важность и достаточную эффективность института омбудсмена как одной из важных конституционных гарантий прав и свобод граждан.
Литература
- Мартен Остинг Защита целостности и независимости института Омбудсмана: глобальные перспективы. Сборник Омбудсманы мира / Под ред. С.Ш. Рашидовой, М. Енча, Ф.Х. Бакаева, М.А. Тиллабаева, М.Н. Усманова, Н. Хайдаровой – Ташкент: Государственное научное издательство "Узбекистон миллий энциклопедияси", 2006
- Омбудсмен как защитник фундаментальных личных прав (Новая Зеландия – Великобритания – Канада – Австралия). Учебное пособие / Бойцова В.В. – Тверь: Изд-во Твер. ун-та, 1994
- Хиль-Роблес, А. (Альваро).Парламентский контроль за администрацией:Институт омбудсмана /А. Хиль-Роблес; Пер. с исп. А. Казачкова. –М::Ad Marginem,1997
- Лохматов Е.А. Генезис и эволюция института Омбудсмена в Швеции // Государство и право: теория и практика: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4 / отв. ред. В. П. Прокопьев. Калининград: Изд во РГУ им. И. Канта, 2005.
- Симановский С. И. Институт омбудсмена и его роль в политической системе общества // Весник БДУ. Сер. 3. 2013. No 1
- История возникновения и деятельности европейского института омбудсмана // http://www.saratov.gov.ru/government/organs/ombudsman/intotherstr/detail.php?ID=15965
- Тимофеев, Максим Тимофеевич Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи (На примере Соединенного Королевства и Республики Ирландии): Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2005
- Бойцов В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Норма, 2006.
- Малько А.В. Конституционное право зарубежных стран – М.: Норма, 2006
