Методы контроля и исполнения в государственном управлении в современных условиях наполняются новым содержанием, все больше приобретая не столько императивный, сколько координационный характер. Новый взгляд на государственное управление вызывает к жизни необходимость поиска новых подходов к теоретико-правовому обеспечению методов контроля и исполнения в государственном управлении субъекта РФ.
Понятие и организация контроля в государственном управлении
Специфика управления и контроля в сфере государственной службы определяется целями, методикой анализа результативности, контрольной деятельностью, распределением ответственности и созданием условий, способствующих выполнению поставленных задач.
Контроль – это аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации. Посредством контроля в сфере государственного управления достигается надежная обратная связь, которая позволяет выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, контроль позволяет определить пути достижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе контролируемой организации.
Развитие науки и практики управления способствовало формированию в государственном управлении гибкой и надежной системы контроля, которая пронизывает все уровни власти.
Контроль в государственном управлении обеспечивает слаженную работу аппарата, повышение результативности и поиск оптимального развития как структуры, так и процесса с учетом динамики изменения экономических, политических и социальных условий в обществе.
Без постоянно действующего и эффективного контроля, продуманной системы организации проверок самый хороший закон, нормативный акт главы государства, другие государственные решения могут оказаться лишь благим пожеланием. На стадии реализации любого управленческого решения по-прежнему главным, решающим звеном остается все охватывающий и всеобъемлющий, конкретный и результативный контроль, где воедино слиты разные его формы: и проверка на месте, и широкая гласность ее итогов, и вдумчивый анализ представленных справок и информации, и строгий спрос с должностных лиц.
Контроль в государственном управлении означает проверку соблюдения законов, нормативных правовых актов, исполнения принятых решений, установления отклонений от целей и задач государственного управления и корректировку деятельности объекта управления.
Система контроля, являясь подсистемой государственного управления, во многом способствует устойчивости системы и ее развитию. Посредством контроля достигается надежная обратная связь, которая позволяет выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, контроль позволяет определить пути достижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе объекта управления.
Место контроля в системе государственного управления
Специфика управления в сфере государственной службы заключается в целях, методике анализа результативности, контроле, распределению ответственности и созданию условий, способствующих выполнению поставленных задач. Функции управления в государственной службе основаны на их внутренней специфике и их реализация отличается от традиционных промышленных и коммерческих организаций.
- Планирование и прогноз. В рамках государственного и муниципального управления данные функции основаны на имеющихся целях, которые определены вышестоящими государственными органами. Фактические цели определяются населением страны, которое, совершая демократический выбор, через своих представителей определяет развитие всех сфер, касающихся граждан государства, начиная от социально-экономических направлений, заканчивая международными отношениями.
- Организация управления. Следует учитывать, что государственная служба, как базовый инструмент управления развитием государства, отличается более строгой и глубокой иерархией, каждому уровню из которой присущи конкретные управленческие процедуры. В связи с этим государственной службе присуща распределенная структура обязанностей, а организация управления не имеет мажоритарной исполнительной ветви. В результате, вне зависимости от степени либеральности или консервативности проводимой политики государственная служба имеет особый административно-бюрократический стиль управления, который аналогичен управлению в крупных промышленных компаниях.
- Мотивация. Факторы мотивации сотрудников преимущественно сосредоточены в сфере нематериального стимулирования, в меньшей степени включая инструменты денежного вознаграждения за работу.
- Контроль. Контролирующая функция и оценка результативности в государственной службе основываются на осуществлении вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и на основе данных из средств массовой информации, а также с помощью общественных организаций. В результате, функция контроля в государственной службе имеет более объемлющую природу, нежели в традиционных промышленных и коммерческих организациях.
Оценка результативности и контроль в государственном управлении имеют более объемлющую природу, нежели в традиционных промышленных и коммерческих организациях.
Следует отметить, что специфические черты контроля исполнения управленческих решений в государственном управлении, сосредоточены в рамках устанавливаемых требований и принципов, которые относятся непосредственно к реализации контроля в органах государственного и муниципального управления. В связи с этим можно говорить о преобладании в данной сфере четких инструкций, основанных на фундаментальных принципах, чем использовании дифференцированных подходов к отдельным аспектам, по отношению к которым реализуется контрольная функция.
В целом контроль в государственном управлении основывается на общих и частных принципах реализации контрольной функции исполнения распоряжений государственных и муниципальных органов, из которых следует конкретное, объективное и четкое требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в рамках государственной службы.
К общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:
- массовость контроля;
- всесторонность контроля;
- реальность контроля;
- объективность контроля;
- результативность контроля;
- гласность контроля.
Рассматривая данные принципы, можно судить о том, что общие принципы контроля отражают социально-политические аспекты его непосредственного осуществления.
К частным методам контроля в органах государственного и муниципального управления относятся:
- анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятые решения т.п.;
- непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими;
- заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;
- периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.
Виды контроля в государственном управлении
С точки зрения времени осуществления в государственном управлении выделяется предварительный, текущий и заключительный контроль.
Предварительный, текущий и заключительный контроль в государственном управлении
|
ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ |
ТЕКУЩИЙ КОНТРОЛЬ |
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ |
|---|---|---|
|
Предварительный контроль осуществляется в период подготовки постановлений и распоряжений, а также в рамках применения методов контроля к утвержденным документам при их непосредственной постановке на контроль. В результате предварительного контроля в государственном управлении достигается актуальный характер всех реализуемых решений, которые неукоснительно реализуются уже непосредственно на стадии их первичной проработки и подготовки к конечной реализации. Предварительный контроль может быть использован для оценки человеческих, материальных и финансовых ресурсов. В соответствии с его задачами предварительный контроль в государственном управлении призван дать ответ на следующие вопросы: 1. Достаточно ли знаний и навыков у сотрудников подразделений, которые будут исполнять распоряжение? 2. Достаточно ли материальных и финансовых ресурсов для выполнения распоряжения? Предварительный контроль осуществляется всеми структурными подразделениями государственных органов, которые имеют отношение к реализации этих распорядительных документов на практике. В качестве промежуточного этапа проводится оценка информации об исполнении аналогичных и подобных управленческих решений в прошлых периодах, анализируются отклонения и предлагаются пути их нивелирования или предотвращения. |
Текущий контроль в государственном управлении осуществляется в процессе реализации принятых управленческих решений. Текущий контроль направлен на предотвращение отклонений от намеченных задач по исполнению документа. Текущий контроль чаще всего направлен на оценку степени выполнения сотрудниками органов государственного управления утвержденных документов. Прерогатива осуществления текущего контроля в связи с этим принадлежит начальнику этих сотрудников и контролирующим органам. За счет этого обеспечивается обратная связь субъекта государственного управления с объектом управления. |
Заключительный контроль в государственном управлении направлен на анализ реализации планов и организационных мероприятий, оценку соответствия полученных результатов поставленным задачам. Учитываются изменения законов, социальных ценностей и другие переменные величины. Фактически, заключительный контроль позволяет оценить степень выполнения поставленных целей. Программы, выглядевшие привлекательно на бумаге и успешно использовавшиеся в другом месте и в другое время, могут и не оправдать всех надежд, возлагающихся на нее руководством. |
Контроль как главная функция государственного управления
Контроль должен иметь стратегический характер, учитывать цели и задачи государственного органа, в интересах которого он осуществляется. Контроль в государственном управлении должен обеспечить действенность и результативность принимаемых государственным органом решений, объективной реализации намеченных планов и ориентации на практические результаты. Органы государственного управления должны фиксировать недочеты в решениях, ошибки в их реализации и негативные последствия от этого. При этом выявленные отклонения благодаря контролю должны быть исправлены до наступления того момента, когда они принесут существенный вред достижению целей, поставленных государственным органом. В тот момент, когда система государственного управления обеспечивает достижение поставленных целей и решение соответствующих им проективных задач, она приходит в состояние, когда можно приступать к формированию новых целей для дальнейшего развития. Это состояние соответствует эффективности существующей в государственном органе системы контроля.
Если рассматривать государственное управление, в основном, как попытку обеспечить функционирование страны в качестве открытой системы с эффективной обратной связью, т.е. как системы, обеспечивающей выходные характеристики на заданном уровне, несмотря на воздействие внешних и внутренних отклоняющих факторов, то понятно, что хорошее управление выходит далеко за рамки простого стремления обеспечить устойчивость системы и соответствующим образом реагировать на возникающие проблемы.
Следует отметить, что одной из объективных причин необходимости осуществления контроля в государственном управлении является фактор неопределенности, который связан с людьми, исполняющими распорядительные документы. Органы государственного управления обязаны иметь систему гибкого реагирования на текущие условия, их изменения и совершенствовать, адаптировать к ним деятельность управления. Благодаря активному процессу управления, эффективная работа в долгосрочном плане соответствует текущему уровню реализации управленческих решений в государственном и муниципальном управлении в зависимости от его уровня и общегосударственной иерархии.
Таким образом, можно сделать вывод, что контроль – одна из главных функций государственного управления. Характер исполнения решений зависит от того, как государственные структуры оперируют исполнением решений на основе данных систем контроля, сопровождающих данный процесс. В соответствии с этим, система контроля исполнения решений представляется неотъемлемой частью любой государственной структуры.
Требования к контролю в государственном управлении и методы его осуществления
К контролю исполнения предъявляется ряд требований, которые вытекают из общих и частных принципов контроля, игнорирование которых приводит к неэффективности контроля за исполнением решений. От этого также зависит учет государственными органами изменений в экономической, социальной, политической сфере, а также изменений иного характера, которые неизбежно сопутствуют реализации и исполнении любых решений.
В соответствии с этим можно объективно утверждать, что контроль представляет собой действенный механизм, который направлен на создание базовых условий для обеспечения законности и дисциплины государственного управления. В этой же связи должны приниматься адекватные и обоснованные решения для устранения противоречий, возникающих между разными органами государственного управления, что ведет к нарушениям дисциплины. При учете изменяющихся условий реализации поставленных задач контроль позволяет обеспечить соблюдение законности мер, реализуемых органами государственного управления. На основе контроля предпринимается поиск новых приемов реализации управленческих задач, которые стоят перед органами государственного управления. Кроме того, система контроля исполнения решений представляет собой и фактор стимулирования эффективной деятельности, так как систематический анализ информации о реализации поставленных задач является условием осуществления самоконтроля за работой, роста коллективной ответственности за исполнение решений и заинтересованность в успешном решении поставленных перед государственным органом задач.
Верхние звенья управления частично передают функции контроля: рутинный текущий контроль делегируется на низшие уровни управления, вспомогательные, в том числе аналитические функции, передаются на субконтрактной основе профессиональным контролерам, ключевые параметры переходят под контроль исполнителей, а стратегические аспекты контроля сохраняются за верхними звеньями.
Меняется содержание контроля и методы его осуществления. Так, в частности, от измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на том, сколько затрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходы к системе государственного управления основное внимание переносят на контроль и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.
Развиваются новые информационные системы, позволяющие в определенных аспектах автоматизировать процесс государственного управления и контроля. Одновременно с развитием мощных информационных систем, использующих современные возможности вычислительной техники и телекоммуникационные технологии, меняется содержание информационных потоков, участвующих в процедуре контроля. В связи со смещением текущего контроля сверху вниз потоки информации становятся более прямыми и не затрагивают высших эшелонов управления. В то же время общей тенденцией контроля в органах государственного управления во всех передовых организациях становится уменьшение числа контролируемых показателей с одновременным увеличением числа измерений и повышением эффективности каждой процедуры контроля.
Контроль в государственном управлении в современной России испытывает немалые трудности. Проблемы контрольной деятельности в нашей стране многолики. Большинство из них, так или иначе, связано с явно недостаточно высоким статусом, а часто и негативным имиджем контроля в восприятии самых разных слоев населения, включая собственников предприятий, государственных и муниципальных чиновников и, что особенно тревожно, конкретных исполнителей.
В многочисленных вариантах реформ и программ развития экономики всех уровнях государственного управления, как правило, отсутствуют подпрограммы совершенствования контроля, механизм контроля за реализацией предлагаемых мер, а следовательно, нет важного инструмента гарантирования осуществления и действенности реформ.
Совершенствование практики контроля государственного управления должно основываться на триедином подходе, одновременной работе по трем направлениям:
- развитию теории контроля;
- обучению кадров государственного управления владению научными основами контроля;
- рационализации всей системы контроля.
Синтезом работы по этим трем направлениям будет результат, заключающийся в переходе от формального к реальному контролю.
Суть совершенствования контрольной деятельности государственных, общественных и хозяйственных органов должна заключаться, прежде всего, в том, чтобы они брали на себя такой объем контрольной деятельности, который они в состоянии реально выполнить. Там, где органы государственного управления взяли на себя невыполнимый объем контроля, чреватый к тому же снижением его качества, он перестает быть эффективным.
Вывод
Контроль, как одна из главных функций государственного управления, создает основные условия для обеспечения его законности и дисциплины. При этом характер исполнения решений в рамках государственного управления зависит от того, как государственные структуры используют системы контроля, сопровождающие процесс государственного управления. В то же время следует отметить, необходимость контрольной деятельности за соблюдением дисциплины всеми участниками государственного управления в силу необходимости обеспечения законности государственного управления.
