Понятие законодательного процесса
Очевидно, что целью законодательного процесса является обеспечение верховенства закона в правовом государстве. В этой связи крайне важно определиться с понятийным аппаратом термина "законодательный процесс". При этом следует обратиться к широкому спектру источников. Итак, законодательный процесс понимается по разному. Подробнее можно увидеть в таблице.
| Термин | Трактовка |
| Законодательный процесс | Деятельность участников (субъектов) по внесению проекта ФКЗ, ФЗ, его рассмотрение, принятие (одобрение), подписание и обнародование, вступление в силу. |
| Упорядоченный процесс принятия законов, состоящий из ряда последовательных, логически завершённых этапов от разработки законопроекта до введения его в действие в качестве закона [1]. | |
| Процесс принятия парламентом к рассмотрению законопроектов, их обсуждения, принятия и обнародования законов. Импульсом для начала З.п. является осуществление права законодательной инициативы соответствующим органом или лицом и внесение им в парламент законопроекта [2]. |
Как видно из трактовок понятия законодательного процесса, его понимание не однородно. Это требует обращения к узкому и широкому пониманию термина. Прежде всего, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничить от общесоциального понятия законотворчества. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе.
Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения:
- порядок деятельности (в данном случае по созданию закона);
- сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом – парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референдума.
Законодательный процесс как международно-правовая категория обладает определенными особенностями в разных странах. Однако, несмотря на существующие отличия можно выделить общие черты:
- Законодательный процесс состоит из нескольких этапов или другими словами, стадий, последовательность и обязательность которых установлены законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
- Законодательный процесс осуществляется специальными субъектами;
- Законодательный процесс направлен на создание акта высшей юридической силы – закона.
Законодательный процесс тесно связан с законотворчеством. Само по себе законотворчество являет собой сложный неоднородный процесс, включающий в себя несколько стадий, которые отражены на рисунке 1.
Законотворчество в Российской Федерации осуществляется не только на федеральном, но и на региональном уровне. Региональное законотворчество также обладает рядом особенностей, которые отражены в действующих нормативно-правовых актах. Само по себе понятие регионального законотворчества очень актуально раскрыто в определении предложенном Т.А. Золотухиной:
Региональное законотворчество – это деятельность компетентных органов, охватывающая процедуры по разработке и рассмотрению законопроектов и принятию и обнародованию законов, а также процесс принятия закона непосредственно народом [3].
Рисунок 1. Стадии законотворчества
Отдельно необходимо обратиться к пониманию субъекта законотворчества в сравнении в субъектом законодательного процесса. К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить:
- государственные органы,
- должностные лица,
- граждане,
- различные общественные политические силы, такие как политические партии, общественные организации и т.д.
Необходимо различать понятия "субъект законотворчества" и "субъект законодательного процесса". Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона, не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.
Стадии законодательного процесса в РФ
Важным элементом законодательного процесса правового государства являются его стадии. Каждая стадия законодательного процесса имеет законодательную базу, что в свою очередь актуализирует процесс законотворчества.
Рисунок 2. Стадии законодательного процесса
Каждая отраженная на рисунке 2 стадия законодательного процесса обладает системой характерных черт и является сложным правовым явлением, требующим отдельного и пристального внимания. В этой связи ниже каждая стадия законодательного процесса в РФ будет рассмотрена индивидуально.
Законодательная инициатива
Первой стадией законодательного процесса является законодательная инициатива. Процесс законотворчества начинается и инициативы, которая далеко не всегда преодолеет все стадии законодательного процесса. Причиной этого является либо нелепость инициативы, либо недостаток поддерживающих. В качестве нелепых законодательных инициатив можно смело назвать законопроект Елены Яровой "Законопроект о пенсиях для "стукачей". Депутат Госдумы Ирина Яровая предложила выплачивать государственные пенсии за сотрудничество с российскими правоохранительными органами и спецслужбами. Депутатская инициатива предлагает отнести период работы гражданина осведомителем к числу периодов, засчитываемых в страховой стаж [4]. Не менее спорной является законодательная инициатива депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга Виталия Милонова в которой он предлагает гражданам появление на территориях общего пользования в обнаженном виде, либо в одежде, не соответствующей принятым этическим нормам. При этом обнаженный вид определяется законопроектом как полное отсутствие одежды на теле человека, так и не покрытая одеждой нижняя часть туловища. За невыполнение данного ограничения предусматривается штраф от 1 до 3 тысяч рублей [4].
Важно отметить, что ряд инициатив все же являются весьма полезными и после определенных доработок становятся не просто жизнеспособными, но и полезными. Так особый интерес представляет законодательная инициатива депутата Милонова, которая вносит изменения в систему правового регулировании работы социальных сетей. В частности, данная инициатива предусматривает, что пользователь при регистрации должен будет сообщить свои паспортные данные. Регистрация детей до 14 лет становится невозможной. Это поможет улучшить качество контента в социальных сетях и снизить их негативное влияние на подрастающее поколение.
Правом на подачу законодательной инициативы обладают:
- Президент РФ
- Совет Федерации
- члены Совета Федерации
- депутаты Государственной Думы
- Правительство РФ
- Конституционный Суд
- Верховный Суд РФ
- Высший Арбитражный Суд РФ
- органы, которые наделены правом представлять эти субъекты
В Российской Федерации существует четкая процедура ввода в действие новых законов, Она представлена на рисунке 3.
Рисунок 3. Путь законодательной инициативы
Для законодательной инициативы, процессуально значимо нормативно закрепленные сроки начала и окончания ее реализации. Именно на это представляется целесообразным обратить внимание в первую очередь. Как начало осуществления законодательной инициативы, как представляется, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа.
Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе.
Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе
Конституция Российской Федерации предусматривает законотворческую деятельность Государственной Думы. Регламент Думы регулирует процедуру рассмотрения законопроектов в рамках законодательного процесса. Рассмотрение законопроектов осуществляется, в трех чтениях.
Любое обсуждение законопроекта начинается с его представления автором. Инициатор объясняет роль и целесообразность своей законодательной инициативы.
Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом, Правительством, субъектом Федерации, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта, в конце обсуждения им предоставляется заключительное слово для анализа высказанных в ходе обсуждения предложений и замечаний.
Затем необходимо выдержать прения по законопроекту. По итогам обсуждения того или иного законопроекта в первом чтении Государственная Дума Российской Федерации наделена правом принятия следующих решений:
- принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом поправок;
- отклонить законопроект;
- принять закон в целом [5].
В случае полного отклонения законодательной инициативы законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Он возвращается субъекту законодательной инициативы.
Если законопроект принят, то он поступает в специальное подразделении Государственной Думы, где проходит процедуру разработки и внесения поправок. Поправки вносятся в конкретные статьи документа. Доработанный законопроект представляется в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения Думой вопросов во втором чтении.
Здание Государственной Думы РФ. Фото: Андрей Нестеров
Не принятый во втором чтении законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению.
Принятый Государственной Думой законодательный проект отправляется в Совет Федерации для дальнейшего обсуждения. Законопроект оформляется на специальном бланке и проходит лингвистическую экспертизу.
Одобрение законопроекта в Совете Федерации
Каждый закон, одобренный Государственной Думой Российской Федерации, в кратчайшие сроки регистрируется в Совете Федерации. Срок регистрации не превышает 48 часов. Согласно Конституции Российской Федерации на рассмотрение закона выделено 14 дней, по истечении которых должно быть вынесено определенное решение: либо принять либо вынести на обсуждение. В первом случае комитет в Совете Федерации считает возможным принять закон, без внесения в изменений и дополнений. В случае если рекомендуется Совету Федерации обсудить федеральный закон на своем заседании -тогда очевидно что ответственный комитет неудовлетворен федеральным законом, принятым Думой.
В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Дума может предложить комиссии продолжить работу для представления новых предложений. В Совете Федерации федеральный закон, принятый в порядке реализации согласительной процедуры, рассматривается в упрощенном порядке. Если при повторном рассмотрении федерального закона Государственная Дума приняла его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет (комиссия) Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Думой федерального закона без обсуждения. Если же при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Дума приняла его в измененной редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Возможен и такой вариант, когда при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона. В этом случае закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Подпись закона Президентом РФ
.Важнейшим этапом законодательного процесса в Российской Федерации является подписание закона Президентом РФ. В правовой литературе данная стадия законодательного процесса получила название санкционирование. Однако, следует отметить что как правило в конституциях употребляется понятие "подписание" или "промульгация". Промульгация – это официальное провозглашение закона, принятого парламентом.
На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы.
В случае, когда Президент РФ не подписывает законопроект, его отправляют на повторное рассмотрение. В этом случае, необходимо принятие закона большей частью голосующих – не менее 2/3 голосов должно быть в пользу одобрения законопроекта. После чего законопроект подписывается Президентом РФ и обнародуется.
Рисунок 4.Статистика законодательного процесса за 2017 год [6]
Что касается принятие Федеральных Конституционных Законов – процесс регулируется ФЗ от 25 мая 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" [9].
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.
Литература
- Иванец Г. И., Калининский И. В., Червонюк В. И. Законодательный процесс // Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. проф. В. И. Червонюка. – М.: Юридическая литература, 2002.
- Электронный словарь // URL: http://political_science.academic.ru/741/ПРОЦЕСС_ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ
- Золотухина Татьяна Александровна Особенности законотворчества в субъектах РФ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 9 (47): в 2-х ч. Ч. I. C. 77-80
- ТОП-15 самых дурацких законопроектов 2015 года по версии Клерк.Ру // URL: http://www.klerk.ru/law/articles/431964/
- Работа над законопроектом в Государственной Думе - три стадии процесс // URL: http://zakon.rin.ru/cgi-bin/view.pl%3Fid%3D474
- Статистика законодательного процесса за 2017 год // URL: http://www.gosduma.net/legislative/statistics/
- ФЗ от 25 мая 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»
